La segnalazione nel Sistema d’informazione Schengen come causa ostativa alla regolarizzazione
Automatismo del diniego, motivi seri e limiti della valutazione dello Stato italiano
Nota a TAR Emilia-Romagna, Bologna, Sez. I, 1° luglio 2026, n. 1265
Abstract
Con la sentenza 1° luglio 2026, n. 1265, il Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia-Romagna ha respinto il ricorso proposto contro il diniego di un’istanza di emersione del lavoro irregolare, adottato dalla Questura di Modena in ragione dell’esistenza di una segnalazione inserita dalla Francia nel Sistema d’informazione Schengen ai fini della non ammissione.
Il TAR ha qualificato la segnalazione come causa ostativa de iure alla regolarizzazione prevista dall’art. 103 del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, ritenendo il provvedimento questorile vincolato e adeguatamente motivato mediante il richiamo all’allerta proveniente dall’altro Stato Schengen. Secondo la pronuncia, l’Amministrazione italiana non è tenuta né a rivalutare la concreta pericolosità dello straniero né a sindacare la legittimità dell’atto estero. Il rilascio di un titolo nonostante la segnalazione sarebbe possibile soltanto in presenza di motivi seri, in particolare umanitari o derivanti da obblighi internazionali, e previa consultazione dello Stato segnalante.
La decisione offre l’occasione per esaminare la forza ostativa delle segnalazioni SIS, il principio di reciproco riconoscimento tra gli Stati dell’area Schengen, la distinzione tra ingresso e soggiorno, nonché gli spazi residui per una valutazione individualizzata della posizione dello straniero.
1. La vicenda sottoposta al TAR Emilia-Romagna
La controversia traeva origine dal rigetto di un’istanza di emersione del lavoro irregolare presentata nell’ambito della procedura disciplinata dall’art. 103 del decreto-legge n. 34 del 2020.
La Questura di Modena aveva respinto la domanda con provvedimento del 14 maggio 2022, notificato il 17 settembre successivo, disponendo anche l’immediato ritiro della ricevuta postale collegata alla pratica.
Alla base del diniego vi era una segnalazione inserita dalla Francia nel Sistema d’informazione Schengen il 19 marzo 2021. La segnalazione risultava confermata dall’autorità straniera competente ed era finalizzata alla non ammissione dell’interessato nell’area Schengen.
Il ricorrente sosteneva che l’allerta fosse collegata a una mera irregolarità amministrativa per ingresso illegale in Francia. Contestava quindi l’automatismo applicato dalla Questura e lamentava l’assenza di un’autonoma istruttoria sulla propria situazione personale, sui requisiti richiesti per l’emersione e sull’eventuale esistenza di motivi seri idonei a consentire il rilascio del titolo nonostante la segnalazione.
Il TAR ha respinto il ricorso, affermando che la segnalazione ai fini della non ammissione integrava una causa ostativa direttamente prevista dalla disciplina speciale dell’emersione. Il diniego costituiva pertanto un atto vincolato, per la cui motivazione era sufficiente il riferimento alla segnalazione adottata dall’altro Stato dell’area Schengen.
2. Il Sistema d’informazione Schengen e la circolazione delle informazioni tra Stati
Il Sistema d’informazione Schengen costituisce uno degli strumenti centrali della cooperazione europea in materia di controllo delle frontiere, immigrazione e sicurezza.
Attraverso il SIS, le autorità nazionali inseriscono e consultano segnalazioni riguardanti persone o beni. Tra queste assumono particolare importanza le segnalazioni relative ai cittadini di Paesi terzi destinatari di un provvedimento di rimpatrio o di un divieto di ingresso e soggiorno.
La funzione del sistema è eminentemente sovranazionale. La segnalazione inserita da uno Stato non rimane confinata nel relativo ordinamento, ma produce effetti nell’intera area Schengen, secondo le condizioni previste dal diritto dell’Unione e dalle disposizioni nazionali di attuazione.
Tale meccanismo si fonda sulla fiducia reciproca tra gli Stati partecipanti. L’autorità italiana che consulta una segnalazione francese, tedesca o spagnola non è normalmente chiamata a riesaminare nel merito il provvedimento che ne costituisce il presupposto. Deve attribuire all’allerta gli effetti previsti dall’ordinamento comune, salvo l’attivazione delle procedure di consultazione e rettifica espressamente disciplinate.
La sentenza in commento applica rigorosamente questa impostazione, escludendo che la Questura italiana potesse sindacare la correttezza dell’atto francese o sostituire alla valutazione dello Stato segnalante una propria autonoma ricostruzione dei fatti.
3. La disciplina speciale dell’emersione del 2020
Il punto decisivo della pronuncia è rappresentato dall’art. 103, comma 10, lettera b), del decreto-legge n. 34 del 2020, convertito dalla legge 17 luglio 2020, n. 77.
La disposizione escludeva dalla procedura di emersione gli stranieri che risultassero segnalati, anche in base ad accordi o convenzioni internazionali vigenti per l’Italia, ai fini della non ammissione nel territorio dello Stato.
La norma configurava dunque un requisito negativo espresso. La mancanza di una segnalazione Schengen non costituiva un elemento secondario della procedura, ma una condizione necessaria per l’accesso alla regolarizzazione.
In questa prospettiva, il TAR ritiene che l’Amministrazione non disponesse di un ordinario potere di ponderazione. Una volta verificata l’esistenza e l’attualità della segnalazione, la domanda non poteva essere accolta, salvo l’emersione di una delle eccezioni previste dal sistema Schengen.
La specialità della disciplina dell’emersione rafforza l’automatismo. Non si trattava di una normale domanda di rinnovo di un permesso già posseduto, nella quale potrebbero assumere rilievo la durata del soggiorno, i legami familiari o l’inserimento sociale. Si trattava dell’accesso a una procedura eccezionale di regolarizzazione, subordinata al rispetto di condizioni tassativamente indicate dal legislatore.
4. Il rapporto con gli artt. 4 e 5 del Testo unico sull’immigrazione
La sentenza richiama anche gli artt. 4, comma 6, e 5, comma 6, del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286.
L’art. 4, comma 6, impedisce l’ingresso agli stranieri segnalati ai fini del respingimento o della non ammissione, sulla base di accordi o convenzioni internazionali vigenti per l’Italia, per gravi motivi di ordine pubblico, sicurezza nazionale o tutela delle relazioni internazionali.
L’art. 5, comma 6, consente inoltre il rifiuto o la revoca del permesso di soggiorno sulla base di accordi internazionali quando lo straniero non soddisfi le condizioni di soggiorno applicabili in uno degli Stati contraenti.
Queste disposizioni dimostrano che la rilevanza della segnalazione Schengen non è limitata al momento materiale dell’attraversamento della frontiera. Essa può incidere anche sul rilascio o sul mantenimento di un titolo di soggiorno nello Stato italiano.
Occorre tuttavia distinguere i diversi piani.
La non ammissione concerne anzitutto l’ingresso nell’area Schengen. Il rilascio di un permesso a uno straniero già presente pone invece un problema ulteriore: quello della possibilità per uno Stato membro di riconoscere un diritto di soggiorno nonostante l’esistenza di un’allerta inserita da un altro Stato.
È precisamente in questo secondo ambito che assumono rilievo i motivi seri e la procedura di consultazione tra autorità nazionali.
5. La natura vincolata del diniego
Il TAR qualifica il provvedimento questorile come atto vincolato.
La qualificazione produce conseguenze rilevanti sul piano dell’istruttoria e della motivazione. Quando la legge attribuisce a un determinato fatto un effetto ostativo automatico, l’Amministrazione deve verificare essenzialmente:
l’identità tra il richiedente e il soggetto segnalato;
l’esistenza della segnalazione;
la sua attualità;
la finalità dell’allerta;
l’eventuale presenza di eccezioni giuridicamente rilevanti.
Una volta accertati tali elementi, non sarebbe necessaria una nuova valutazione della pericolosità sociale dello straniero.
Secondo la sentenza, la motivazione può dunque essere costruita mediante il richiamo alla segnalazione e alla norma che le attribuisce efficacia ostativa. Non è richiesto che la Questura ricostruisca autonomamente i fatti avvenuti in Francia o dimostri che lo straniero rappresenti, nel momento attuale, una minaccia concreta per l’ordine pubblico.
Il punto merita attenzione. La segnalazione ai fini della non ammissione non coincide necessariamente con un giudizio di pericolosità criminale. Può derivare da un provvedimento di rimpatrio o da una violazione della normativa sull’ingresso e sul soggiorno.
L’automatismo non è quindi fondato sempre e soltanto sulla pericolosità personale, ma sull’esistenza di una decisione adottata da uno Stato Schengen alla quale l’ordinamento comune riconosce effetti transnazionali.
6. L’assenza di un potere italiano di riesame dell’atto straniero
Uno dei profili più netti della decisione riguarda l’impossibilità per la Questura italiana di vagliare la legittimità e la correttezza della segnalazione francese.
Il principio è coerente con la struttura del sistema.
Lo Stato che utilizza l’informazione non è competente a modificare o cancellare unilateralmente una segnalazione inserita da un’altra autorità nazionale. La responsabilità dell’esattezza, dell’aggiornamento e della legittimità dei dati grava anzitutto sullo Stato segnalante.
L’interessato che ritenga l’allerta illegittima, inesatta o non più attuale deve attivare gli strumenti di accesso, rettifica o cancellazione previsti dall’ordinamento europeo e nazionale, rivolgendosi alle autorità competenti e, se necessario, agli organi giurisdizionali o alle autorità di protezione dei dati.
L’Amministrazione italiana deve comunque verificare che la segnalazione sia effettivamente esistente e operativa. Non può però svolgere un sindacato sostitutivo sul provvedimento francese.
Questa distinzione è essenziale. Il riconoscimento dell’efficacia dell’allerta non significa che essa sia sottratta a ogni controllo giurisdizionale. Significa che il controllo deve essere esercitato attraverso i rimedi e davanti alle autorità competenti rispetto allo Stato che ha inserito la segnalazione.
7. I “motivi seri” e la procedura di consultazione
L’automatismo non è assoluto.
La sentenza ricorda che lo Stato che intenda rilasciare un permesso nonostante la segnalazione può farlo soltanto in presenza di motivi seri, in particolare di carattere umanitario o derivanti da obblighi internazionali.
La deroga presuppone ragioni oggettivamente rilevanti, non una generica convenienza amministrativa né la semplice aspirazione dello straniero a ottenere la regolarizzazione.
Possono venire in considerazione, in astratto, obblighi connessi alla tutela della vita privata e familiare, al divieto di respingimento verso un Paese nel quale sussista un rischio di persecuzione o trattamento inumano, alla protezione della salute in situazioni eccezionali o ad altri vincoli derivanti dal diritto internazionale e dell’Unione.
La presenza di tali ragioni non consente allo Stato italiano di ignorare unilateralmente la segnalazione. Impone l’attivazione di una procedura di consultazione con lo Stato segnalante.
La consultazione serve a coordinare due esigenze potenzialmente contrapposte: da un lato, l’efficacia transnazionale del provvedimento di non ammissione; dall’altro, l’eventuale obbligo dello Stato ospitante di riconoscere un titolo di soggiorno per ragioni superiori.
La sentenza ritiene che, nel caso concreto, non fossero stati rappresentati motivi seri di tale consistenza. Ne consegue la legittimità del diniego senza attivazione della procedura derogatoria.
8. Il problema della valutazione individualizzata
Il ricorrente lamentava che la Questura non avesse valutato la sua concreta situazione personale e i requisiti sostanziali posseduti per l’emersione.
Il TAR considera tali elementi recessivi rispetto alla causa ostativa.
La conclusione è coerente con la struttura della procedura speciale, ma pone un problema generale: fino a che punto un dato inserito nel SIS può sostituire la valutazione individualizzata richiesta dai principi di proporzionalità e buona amministrazione?
Occorre distinguere due situazioni.
Quando la norma nazionale qualifica espressamente la segnalazione come causa di esclusione da una procedura eccezionale, lo spazio per il bilanciamento è ridotto. La verifica individualizzata si concentra sulla corretta identificazione, sull’attualità dell’allerta e sull’eventuale presenza dei motivi seri derogatori.
Diverso sarebbe il caso in cui l’Amministrazione utilizzasse la segnalazione come indice generico di pericolosità in un procedimento che richieda espressamente una valutazione concreta e attuale della condotta dello straniero.
La sentenza non afferma che ogni segnalazione SIS autorizzi sempre e comunque qualsiasi diniego. Stabilisce che, nella specifica disciplina dell’emersione del 2020, la segnalazione ai fini della non ammissione costituiva un requisito ostativo previsto direttamente dalla legge.
9. Segnalazione Schengen e mera irregolarità amministrativa
La difesa del ricorrente sottolineava che la segnalazione derivava da un ingresso irregolare in Francia e non da una condanna penale o da una concreta minaccia per la sicurezza.
Il TAR non attribuisce a tale distinzione efficacia decisiva.
La ragione è che l’effetto ostativo dipende dalla qualificazione giuridica della segnalazione, non necessariamente dalla natura penale dei fatti che l’hanno originata.
Se l’autorità francese ha adottato un provvedimento rilevante ai fini della non ammissione e ha inserito validamente l’allerta nel SIS, gli altri Stati devono riconoscerne gli effetti fino alla sua cancellazione o modifica.
Ciò può apparire particolarmente gravoso quando la segnalazione trae origine da una violazione amministrativa. Tuttavia, la soluzione non consiste nel consentire a ogni Stato di disapplicare autonomamente l’allerta. Consiste nel garantire rimedi effettivi per verificarne la proporzionalità, la durata, l’esattezza e la persistente necessità davanti all’autorità competente.
Sul piano difensivo, diventa quindi fondamentale acquisire informazioni complete sul contenuto della segnalazione, sul provvedimento che ne costituisce il presupposto, sulla data di scadenza e sulle possibilità di cancellazione anticipata.
10. I limiti della motivazione per relationem
Il TAR considera sufficiente la motivazione costruita mediante il richiamo alla segnalazione proveniente dalla Francia.
La motivazione per relationem è ammissibile quando l’atto richiamato sia identificabile e il destinatario sia posto nella condizione di comprenderne la rilevanza.
In materia SIS, tuttavia, possono sorgere criticità specifiche. Le informazioni trasmesse all’interessato sono spesso limitate per ragioni di sicurezza o per la complessità della cooperazione tra autorità nazionali.
Una motivazione realmente comprensibile dovrebbe indicare almeno:
lo Stato che ha inserito la segnalazione;
la data dell’inserimento;
la finalità dell’allerta;
l’avvenuta verifica della sua attualità;
la norma nazionale che le attribuisce efficacia ostativa;
l’assenza, nel caso concreto, di motivi seri idonei a giustificare la deroga.
Nel caso esaminato, la relazione della Questura aveva precisato che la segnalazione francese era stata confermata dall’autorità estera collegata. Tale elemento rafforzava l’istruttoria e consentiva al TAR di escludere che il diniego fosse fondato su un dato non verificato.
11. Il rilievo della giurisprudenza richiamata
La sentenza si inserisce in un orientamento consolidato.
Il TAR richiama, tra le altre, Consiglio di Stato, Sez. III, 14 ottobre 2021, n. 6901, nonché precedenti dei TAR concernenti l’efficacia ostativa delle segnalazioni Schengen nelle procedure di emersione e rilascio del titolo.
Viene inoltre richiamata Consiglio di Stato, Sez. III, 8 luglio 2015, n. 3427, in relazione alla necessità che il rilascio del permesso nonostante la segnalazione sia giustificato da motivi seri e preceduto dalla consultazione dello Stato segnalante.
La continuità giurisprudenziale conferma due principi.
Il primo è che l’Amministrazione nazionale non può ignorare l’allerta né riesaminare liberamente il provvedimento straniero.
Il secondo è che l’esistenza della segnalazione non impedisce in senso assoluto ogni forma di soggiorno, ma rende necessario un percorso eccezionale, sostenuto da ragioni qualificate e coordinato con lo Stato che ha inserito l’allerta.
12. Profili critici della decisione
La soluzione adottata dal TAR è coerente con la disciplina speciale dell’emersione, ma lascia aperte alcune questioni.
In primo luogo, la sentenza utilizza formulazioni molto ampie, definendo la segnalazione come automaticamente preclusiva e il potere della Questura come privo di discrezionalità. Tale impostazione deve essere circoscritta alla specifica fattispecie normativa.
Non tutte le segnalazioni SIS hanno lo stesso contenuto e non tutti i procedimenti amministrativi attribuiscono loro identico valore. È necessario distinguere tra segnalazioni ai fini del rimpatrio, segnalazioni relative al rifiuto di ingresso e soggiorno, mere informazioni operative e altri tipi di allerta.
In secondo luogo, la verifica dell’esistenza di motivi seri non può essere ridotta a una formula astratta. Qualora lo straniero rappresenti legami familiari qualificati, esigenze di tutela dei minori, condizioni di vulnerabilità o obblighi di non respingimento, l’Amministrazione deve esaminarli espressamente e valutare l’attivazione della consultazione.
In terzo luogo, il principio di proporzionalità resta rilevante rispetto alla durata e all’attualità della segnalazione. Un’allerta non può produrre effetti indefiniti indipendentemente dalla persistenza dei presupposti che ne hanno giustificato l’inserimento.
13. Indicazioni operative per la difesa
La pronuncia evidenzia che una difesa limitata a contestare il carattere automatico della segnalazione difficilmente può risultare sufficiente.
Occorre anzitutto acquisire il contenuto dell’allerta e del provvedimento presupposto. È necessario verificare quale Stato abbia inserito la segnalazione, per quale ragione, con quale durata e sulla base di quale decisione.
Deve poi essere valutata la possibilità di ottenere la rettifica o la cancellazione presso lo Stato segnalante, soprattutto quando il provvedimento sia scaduto, revocato, sproporzionato oppure riferito a dati inesatti.
Parallelamente, davanti all’Amministrazione italiana devono essere rappresentati in modo documentato gli eventuali motivi seri: legami familiari, presenza di figli minori, condizioni sanitarie, obblighi internazionali di protezione o altri elementi idonei a imporre l’attivazione della consultazione.
La difesa deve quindi muoversi su due piani coordinati: rimuovere o contestare la segnalazione nello Stato competente e dimostrare, in Italia, l’eventuale esistenza delle condizioni eccezionali che consentono il rilascio del titolo nonostante l’allerta.
14. Considerazioni conclusive
La sentenza n. 1265 del 2026 conferma la particolare forza giuridica delle segnalazioni inserite nel Sistema d’informazione Schengen.
Nell’ambito della procedura di emersione prevista dall’art. 103 del decreto-legge n. 34 del 2020, la segnalazione ai fini della non ammissione costituiva una causa ostativa espressamente prevista dalla legge. La Questura non era pertanto chiamata a rivalutare la concreta pericolosità del richiedente né a sindacare la legittimità dell’atto adottato dalla Francia.
La decisione non elimina però ogni spazio di tutela.
La segnalazione deve essere effettiva, attuale e riferibile al richiedente. Lo straniero conserva il diritto di accedere ai dati, chiederne la rettifica o la cancellazione e contestare il provvedimento presupposto davanti alle autorità competenti.
Inoltre, la presenza di motivi seri, soprattutto umanitari o derivanti da obblighi internazionali, può imporre allo Stato italiano di valutare il rilascio del titolo e di avviare la consultazione con lo Stato segnalante.
Il nodo centrale consiste quindi nel corretto equilibrio tra fiducia reciproca europea e tutela individuale. Il sistema Schengen non può funzionare se ogni amministrazione nazionale disconosce unilateralmente gli atti degli altri Stati. Allo stesso tempo, il reciproco riconoscimento non può trasformare la segnalazione informatica in un dato incontestabile, sottratto a ogni verifica di esattezza, attualità e proporzionalità.
La segnalazione SIS produce effetti amministrativi particolarmente incisivi. Proprio per questo deve essere accompagnata da rimedi effettivi, informazioni accessibili e una rigorosa valutazione delle eccezioni imposte dai diritti fondamentali e dagli obblighi internazionali.
Avv. Fabio Loscerbo
ORCID: https://orcid.org/0009-0004-7030-0428
