Regolamento UE 2024/1348 e
protezione internazionale: le prime applicazioni delle Questure tra
C3, formalizzazione e diritto al lavoro
Abstract
Le prime applicazioni del Regolamento (UE)
2024/1348 nelle Questure di Firenze, Modena e Bologna mostrano come
il passaggio al nuovo sistema europeo della protezione internazionale
stia facendo emergere rilevanti questioni operative. Registrazione e
formalizzazione della domanda non coincidono necessariamente; il
tradizionale modello C3 non sembra più poter essere assunto
automaticamente quale riferimento esclusivo della formalizzazione;
inoltre, resta da individuare con chiarezza il documento che, ai
sensi dell’art. 29 del Regolamento, deve essere rilasciato dopo
tale adempimento. Le differenti prassi territoriali producono
conseguenze concrete anche sull’accesso al lavoro, poiché le nuove
attestazioni riportano CUI e ID manifestazione ma non sempre gli
estremi tradizionalmente richiesti dai sistemi UNILAV. L’analisi
dei primi casi italiani mostra quindi la necessità di una lettura
uniforme della nuova disciplina e di un rapido adeguamento delle
prassi amministrative e dei sistemi informatici.
Il nuovo asilo europeo alla prova
delle Questure: tre città, tre prime applicazioni diverse
Il Regolamento (UE) 2024/1348 sta iniziando a
produrre i suoi primi effetti concreti negli uffici italiani. Ed è
proprio osservando ciò che accade nelle Questure che si comprende
quanto il passaggio dal precedente sistema alla nuova procedura
europea sia tutt’altro che meramente formale.
Tre procedimenti seguiti nelle ultime settimane
davanti alle Questure di Firenze, Modena e Bologna offrono, da questo
punto di vista, un primo laboratorio applicativo particolarmente
interessante. Le situazioni individuali sono differenti, ma il
problema procedurale è sostanzialmente lo stesso: come devono essere
concretamente articolate, nel nuovo sistema, la manifestazione della
volontà di chiedere protezione, la registrazione della domanda, la
sua formalizzazione e la successiva documentazione del richiedente?
Il Regolamento europeo distingue queste fasi. Non si
tratta più semplicemente di riprodurre automaticamente il
procedimento amministrativo costruito negli anni attorno al
tradizionale modello C3 e al permesso provvisorio per richiesta
asilo. La nuova disciplina distingue la registrazione della domanda,
prevista dall’art. 27, dalla successiva formalizzazione
disciplinata dall’art. 28 e costruisce, all’art. 29, un sistema
documentale collegato alle diverse fasi della procedura.
Le prime applicazioni italiane mostrano però che
questa nuova architettura non viene ancora tradotta in una prassi
completamente uniforme.
A Firenze, dopo la registrazione
della domanda, la Questura ha rilasciato un’“Attestazione di
manifestazione protezione internazionale”, indicando espressamente
che il richiedente disponeva di ventuno giorni per procedere alla
formalizzazione della domanda ai sensi dell’art. 28 del
Regolamento. La distinzione fra registrazione e formalizzazione
risultava quindi chiaramente recepita nello stesso documento
amministrativo.
La vicenda fiorentina ha tuttavia successivamente
evidenziato una difficoltà interpretativa significativa.
L’Ispettorato del lavoro aveva inizialmente considerato la data
risultante dall’attestazione della Questura come data di
formalizzazione, individuandola quale dies a quo del termine previsto
dall’art. 22 del d.lgs. n. 142/2015 per l’accesso all’attività
lavorativa. Pochi giorni dopo, a seguito di un’interlocuzione con
la Commissione territoriale, lo stesso ufficio ha parzialmente
modificato la propria posizione, affermando che il termine avrebbe
invece dovuto decorrere dalla futura sottoscrizione del modello C3.
È una oscillazione che fotografa bene la fase di
transizione: il nuovo Regolamento introduce categorie e documenti
nuovi, mentre l’apparato amministrativo conserva inevitabilmente
riferimenti e prassi appartenenti al sistema precedente.
A Modena l’applicazione è stata
diversa e, sotto alcuni aspetti, ancora più significativa. La
Questura ha rilasciato il 3 agosto 2026 la medesima tipologia di
attestazione, riportando CUI, ID della manifestazione e data di
registrazione. Ma sul documento consegnato all’interessato la
formula relativa alla futura formalizzazione è stata barrata e
sostituita dall’annotazione secondo cui il richiedente aveva
“formalizzato in data 03/08/2026”.
Registrazione e formalizzazione risultano pertanto
avvenute, almeno documentalmente, nella stessa giornata. Non emerge
la necessità di attendere una successiva sottoscrizione del C3 per
poter qualificare la domanda come formalizzata.
A Bologna, invece, il 4 agosto 2026
la Questura ha seguito lo schema che potremmo definire ordinario del
nuovo modello: registrazione della domanda, attribuzione del CUI e
dell’ID manifestazione e indicazione espressa del termine di
ventuno giorni entro il quale procedere alla formalizzazione.
Abbiamo quindi, nell’arco di poche settimane, tre
modalità operative non perfettamente coincidenti.
Firenze distingue registrazione e formalizzazione,
ma successivamente riemerge il riferimento al C3. Modena certifica
direttamente sull’attestazione che la formalizzazione è già
avvenuta. Bologna mantiene invece distinta la registrazione dalla
futura formalizzazione senza, allo stato della documentazione
esaminata, individuare nel C3 l’atto necessariamente coincidente
con quest’ultima.
Non si tratta necessariamente di stabilire quale
Questura stia “sbagliando”. Sarebbe una conclusione prematura in
una fase di prima applicazione di una disciplina profondamente
innovativa. Il dato più interessante è un altro: lo stesso
Regolamento europeo sta incontrando modalità operative differenti a
seconda dell’ufficio territoriale che lo applica.
E la questione non è puramente terminologica.
Il problema più importante riguarda infatti il
sistema documentale previsto dall’art. 29.
L’attestazione consegnata dopo la registrazione ha
carattere transitorio. Lo stesso modello utilizzato dalle Questure
precisa che essa rimane valida sino al rilascio del documento
successivo alla formalizzazione. Nel procedimento di Bologna, per
esempio, questa distinzione è riportata espressamente:
l’attestazione rimane valida fino alla consegna del documento
conseguente alla formalizzazione.
Si apre quindi una questione destinata probabilmente
ad assumere crescente importanza nelle prossime settimane: quale
documento viene concretamente rilasciato dopo la formalizzazione
della domanda?
È una domanda particolarmente evidente nel caso di
Modena. Se la stessa Questura ha certificato che il richiedente ha
già formalizzato la domanda il 3 agosto, occorre comprendere quale
sia il successivo documento previsto dal nuovo sistema europeo e
quale funzione amministrativa esso debba svolgere.
Il tema diventa ancora più concreto quando dalla
procedura di protezione si passa all’accesso al lavoro.
I sistemi utilizzati per le comunicazioni
obbligatorie sono tradizionalmente costruiti attorno a un titolo di
soggiorno dotato di numero e scadenza. Le nuove attestazioni
riportano invece CUI e ID manifestazione e sono dichiarate valide
sino al rilascio del documento successivo. Nel procedimento modenese
è stato per questo formalmente chiesto all’Ispettorato del lavoro
quale identificativo debba essere utilizzato e se l’attestazione
sia sufficiente per procedere all’assunzione.
La medesima questione è stata posta a Bologna.
L’Ispettorato di Area Metropolitana non ha però fornito una
soluzione nel merito, ritenendo che il supporto tecnico-operativo
richiesto non rientrasse nelle proprie attribuzioni e rinviando ad
altri soggetti e, per alcuni profili, allo Sportello Unico per
l’Immigrazione.
È probabilmente questo il primo insegnamento che
può essere tratto dalle esperienze di Firenze, Modena e Bologna.
Il Regolamento europeo ha modificato non soltanto le
norme, ma l’architettura amministrativa della domanda di
protezione internazionale. Manifestazione della volontà,
registrazione, formalizzazione e documentazione del richiedente
devono essere lette secondo la nuova sequenza prevista dalla
disciplina europea. Trasferire automaticamente nel nuovo sistema le
categorie del procedimento precedente rischia di generare
sovrapposizioni e incertezze.
Siamo soltanto all’inizio dell’applicazione
concreta della nuova disciplina. È quindi comprensibile che gli
uffici territoriali stiano affrontando questioni operative nuove e
che siano necessari chiarimenti ministeriali e prassi uniformi.
Ma proprio per questo le prime applicazioni devono
essere osservate con attenzione.
Firenze, Modena e Bologna mostrano che il vero banco
di prova del nuovo diritto europeo dell’asilo non sarà soltanto la
formulazione delle norme, ma la capacità dell’Amministrazione di
trasformarle in procedure chiare, documenti riconoscibili e
diritti concretamente esercitabili nello stesso modo su tutto il
territorio nazionale.
È da queste prime esperienze che occorrerà partire
per comprendere se il nuovo sistema europeo riuscirà realmente a
produrre quella uniformità procedurale che costituisce una delle sue
principali ragioni d’essere.
Registrazione e formalizzazione non
sono la stessa cosa: cosa cambia con il Regolamento UE 2024/1348
Uno dei primi problemi emersi nell’applicazione
del Regolamento (UE) 2024/1348 riguarda una distinzione che, nel
precedente sistema amministrativo, tendeva spesso a essere assorbita
nella pratica: quella tra manifestazione della volontà di
chiedere protezione, registrazione della domanda e formalizzazione
della domanda.
Il nuovo Regolamento, invece, costruisce queste fasi
come momenti giuridicamente distinti. Ed è proprio da qui che
occorre partire per comprendere perché non sia più corretto leggere
automaticamente la nuova procedura utilizzando categorie e documenti
propri del precedente sistema.
Il primo momento è quello in cui lo straniero
manifesta la volontà di chiedere protezione internazionale.
È il momento genetico della domanda: la persona esprime l’intenzione
di ottenere protezione e tale manifestazione fa sorgere gli obblighi
procedimentali delle autorità competenti.
Segue la registrazione,
disciplinata dall’art. 27 del Regolamento. La norma impone alle
autorità competenti di registrare la domanda prontamente e,
ordinariamente, entro cinque giorni da quando è stata fatta. La
registrazione comporta l’acquisizione di una serie di dati relativi
al richiedente e alla procedura.
Ma la registrazione non esaurisce il procedimento.
L’art. 28 disciplina infatti autonomamente la
formalizzazione della domanda di protezione internazionale.
Il richiedente deve formalizzare la domanda presso l’autorità
competente quanto prima e, di regola, entro ventuno giorni dalla
registrazione, a condizione che gli sia stata data una possibilità
effettiva di procedervi. La formalizzazione avviene personalmente
alla data e nel luogo designati dall’autorità competente, salvo le
specifiche deroghe previste dalla norma.
Il Regolamento consente agli Stati membri di
organizzare la procedura in modo tale che manifestazione,
registrazione e formalizzazione possano anche avvenire
contestualmente. Ma questa possibilità non elimina la distinzione
concettuale tra le tre fasi: significa soltanto che, sul piano
organizzativo, esse possono essere concentrate nello stesso momento.
Ed è proprio questo il punto che rischia di essere
perso se si continua a leggere la nuova disciplina attraverso le
categorie precedenti.
Nel vecchio sistema, il modello C3 aveva assunto
nella prassi una funzione centrale: attraverso quel documento veniva
normalmente raccolta e formalizzata la domanda e, parallelamente,
veniva documentata la posizione del richiedente. A ciò si
accompagnava il rilascio del permesso provvisorio per richiesta
asilo, tradizionalmente utilizzato anche nei rapporti amministrativi
e lavorativi.
Il Regolamento 2024/1348 introduce invece una
struttura diversa.
L’art. 29 prevede innanzitutto che, al
momento della registrazione, venga consegnato al richiedente
un documento nominativo attestante che la domanda è stata fatta e
registrata. Quel documento rimane valido sino al rilascio di un
secondo documento.
Il paragrafo 4 dello stesso articolo stabilisce
infatti che, quanto prima dopo la formalizzazione,
le autorità competenti devono rilasciare un ulteriore documento
contenente almeno i dati identificativi del richiedente, l’autorità
emittente, la data e il luogo di rilascio, la durata di validità, lo
status di richiedente e l’attestazione del diritto a permanere nel
territorio durante l’esame della domanda.
La conseguenza è evidente: il documento
rilasciato dopo la registrazione e quello rilasciato dopo la
formalizzazione non sono la stessa cosa.
Il primo ha una funzione transitoria. Il secondo
documenta in maniera più completa e stabile lo status del
richiedente durante la procedura.
Lo stesso Regolamento è molto chiaro sul punto: il
documento rilasciato alla registrazione resta valido fino al rilascio
di quello successivo ed è ritirato quando quest’ultimo viene
emesso.
Questa nuova struttura rende problematico continuare
a identificare automaticamente la formalizzazione con la
sottoscrizione del vecchio modello C3.
Il Regolamento non costruisce infatti la
formalizzazione attorno a un documento denominato C3. Costruisce una
fase procedimentale autonoma, disciplinata dall’art. 28, alla quale
segue il rilascio del documento previsto dall’art. 29, paragrafo 4.
Ciò non significa necessariamente che ogni elemento
della precedente modulistica debba scomparire. Le amministrazioni
nazionali possono certamente utilizzare strumenti organizzativi e
moduli compatibili con il nuovo sistema. Ma tali strumenti devono
essere letti alla luce della nuova disciplina europea, non il
contrario.
In altri termini, non è più corretto partire dal
C3 per comprendere che cosa sia la formalizzazione. Occorre partire
dall’art. 28 per individuare la formalizzazione e poi verificare
quale strumento amministrativo venga concretamente utilizzato per
darle attuazione.
Le prime applicazioni italiane mostrano già quanto
questa distinzione sia importante.
A Firenze la Questura ha rilasciato un’attestazione
di registrazione indicando che il richiedente disponeva ancora di
ventuno giorni per formalizzare la domanda. Successivamente, però,
nel confronto con l’Ispettorato del lavoro è riemerso il
riferimento alla futura sottoscrizione del modello C3 come momento
determinante ai fini della formalizzazione.
A Modena, invece, la Questura ha utilizzato lo
stesso tipo di attestazione ma ha annotato che il richiedente aveva
già formalizzato in data 3 agosto 2026, dimostrando
che registrazione e formalizzazione possono essere concentrate nella
stessa giornata senza che ciò dipenda necessariamente da una futura
fase separata.
A Bologna, infine, la Questura ha mantenuto distinta
la registrazione dalla futura formalizzazione, indicando
espressamente il termine di ventuno giorni previsto dall’art. 28.
Questi esempi dimostrano che il problema non è
meramente terminologico.
Dalla corretta individuazione della formalizzazione
dipendono infatti conseguenze rilevanti: la decorrenza dei termini
procedimentali, il rilascio del documento successivo previsto
dall’art. 29 e, nel sistema nazionale, anche l’individuazione del
momento rilevante ai fini dell’accesso all’attività lavorativa.
È quindi necessario che la prassi amministrativa
abbandoni progressivamente l’idea secondo cui il nuovo procedimento
possa essere semplicemente sovrapposto al precedente.
Il Regolamento (UE) 2024/1348 introduce una nuova
sequenza:
manifestazione della volontà →
registrazione → formalizzazione → rilascio del documento
successivo alla formalizzazione.
Questa sequenza può essere organizzativamente
compressa, ma non può essere giuridicamente ignorata.
È probabilmente questo uno dei primi nodi che le
amministrazioni italiane dovranno sciogliere nella fase iniziale di
applicazione del nuovo sistema europeo. Perché l’uniformità della
procedura non dipenderà soltanto dall’esistenza di norme comuni,
ma anche dalla capacità di attribuire alle stesse parole —
registrazione, formalizzazione, documento del richiedente — lo
stesso significato operativo in tutte le Questure italiane.
Dopo il C3 cosa viene? Il documento
mancante nella nuova procedura di asilo
Fino all'entrata in vigore delle nuove norme
europee, nella pratica amministrativa italiana, il modello C3 e il
permesso provvisorio per richiesta asilo hanno costituito i
principali riferimenti documentali della posizione del richiedente
protezione internazionale. Il nuovo Regolamento (UE) 2024/1348 cambia
però profondamente questa architettura.
Il punto non è stabilire se il C3 debba
sopravvivere. Il problema è diverso e, probabilmente, più
importante: quale documento deve essere rilasciato oggi dopo
la formalizzazione della domanda di protezione internazionale?
Il Regolamento europeo costruisce infatti una
sequenza precisa.
Prima viene fatta la domanda, mediante
manifestazione della volontà di chiedere protezione. Poi interviene
la registrazione, disciplinata dall’art. 27.
Successivamente interviene la formalizzazione,
disciplinata autonomamente dall’art. 28. Il Regolamento consente
anche che, per scelta organizzativa dello Stato membro, queste fasi
possano avvenire contemporaneamente, ma continua a distinguerle
giuridicamente.
La distinzione diventa ancora più evidente quando
si passa ai documenti.
L’art. 29 prevede anzitutto che, al momento della
registrazione, l’autorità consegni al richiedente un documento
nominativo dal quale risulti che la domanda è stata fatta e
registrata. È sostanzialmente ciò che le Questure stanno iniziando
a rilasciare attraverso la nuova “Attestazione di
manifestazione protezione internazionale”, contenente CUI,
ID della manifestazione, fotografia e dati della registrazione.
Ma questo è soltanto il primo documento.
Il Regolamento stabilisce espressamente che esso
rimanga valido fino al rilascio del documento successivo
e che venga ritirato quando quest’ultimo viene consegnato. Dopo la
formalizzazione, infatti, l’art. 29, paragrafo 4, impone alle
autorità competenti di rilasciare, quanto prima, un secondo
documento.
Ed è precisamente questo passaggio che merita oggi
attenzione.
Il secondo documento deve contenere almeno le
generalità del richiedente, fotografia e firma, l’autorità
emittente, la data e il luogo di rilascio, la durata di
validità, lo status di richiedente e una
dichiarazione attestante il diritto dell’interessato a rimanere nel
territorio dello Stato membro durante l’esame della domanda.
Non siamo quindi davanti a una semplice ricevuta
interna.
Il Regolamento prevede un vero e proprio documento
della fase successiva alla formalizzazione, destinato a
sostituire quello consegnato al momento della registrazione.
Lo stesso considerando 29 è particolarmente chiaro
nella logica della riforma: la formalizzazione costituisce l’atto
attraverso il quale la domanda viene formalizzata e poco dopo tale
adempimento deve essere consegnato al richiedente un documento che ne
indichi lo status.
È quindi fuorviante chiedersi semplicemente:
“esiste ancora il C3?”
La domanda corretta è:
“quale documento stanno utilizzando le
amministrazioni italiane per dare attuazione all’art. 29, paragrafo
4?”
Le prime applicazioni concrete mostrano che la
risposta non è ancora evidente.
A Firenze, dopo la registrazione della domanda, la
Questura ha rilasciato l’attestazione prevista dal nuovo sistema e
ha indicato che il richiedente disponeva ancora di ventuno giorni per
formalizzare. Il documento posseduto dal richiedente appartiene
quindi chiaramente alla fase precedente alla formalizzazione.
A Bologna è avvenuta sostanzialmente la stessa
cosa. L’attestazione rilasciata il 4 agosto certifica la
registrazione e precisa che l’interessata dispone di ventuno giorni
per procedere alla formalizzazione; soprattutto, specifica che
l’attestazione rimane valida sino al rilascio del
successivo documento conseguente alla formalizzazione.
È la stessa modulistica amministrativa, dunque, a
riconoscere che deve intervenire un documento successivo.
Il caso di Modena rende il problema ancora più
evidente.
La Questura ha rilasciato il 3 agosto la medesima
“Attestazione di manifestazione protezione internazionale”, ma
sulla stessa ha barrato il riferimento alla futura formalizzazione e
annotato che il richiedente aveva formalizzato in data
03/08/2026.
Se la formalizzazione è già avvenuta, la domanda
diventa inevitabile: dov’è il documento previsto dall’art.
29, paragrafo 4?
L’attestazione iniziale dovrebbe infatti essere
soltanto il documento della registrazione. Il Regolamento stabilisce
che essa resta valida fino al rilascio del secondo documento e viene
poi ritirata.
Non si può escludere che l’Amministrazione
intenda utilizzare lo stesso supporto documentale anche dopo la
formalizzazione, magari modificandolo o integrandolo. Ma in tal caso
occorre chiarire formalmente quando il documento cambia
funzione giuridica, quale sia il suo identificativo, quale
durata di validità possieda e in che modo soddisfi i requisiti
indicati dall’art. 29, paragrafo 4.
Altrimenti rimane un vuoto documentale.
Ed è un vuoto che produce conseguenze pratiche.
Il precedente permesso provvisorio per richiesta
asilo disponeva normalmente di elementi immediatamente riconoscibili
nei rapporti con altre amministrazioni e con i privati: tipologia del
titolo, numero, validità. Le nuove attestazioni utilizzano invece
CUI e ID manifestazione e sono dichiarate valide fino al rilascio di
un documento successivo.
Questo sta già determinando difficoltà
nell’accesso al lavoro.
Nel caso seguito a Modena è stato necessario
chiedere all’Ispettorato territoriale del lavoro quale dato
utilizzare nella comunicazione UNILAV: CUI, ID manifestazione oppure
un diverso numero da attribuire dopo la formalizzazione; e quale data
inserire quale scadenza del documento.
La medesima questione è stata posta a Bologna,
chiedendo espressamente quale documento venga rilasciato dopo la
formalizzazione e se esso disponga di un numero utilizzabile per
l’assunzione.
Il problema, pertanto, non consiste nella nostalgia
del vecchio modello C3.
Al contrario.
La vera difficoltà nasce dal tentativo di
continuare a utilizzare categorie proprie del vecchio sistema
per colmare i passaggi non ancora chiariti del nuovo.
Il Regolamento europeo ha invece scelto una strada
differente: documento della registrazione, formalizzazione della
domanda, documento successivo attestante lo status di richiedente.
È questa sequenza che le amministrazioni nazionali
devono rendere concretamente operativa.
Il C3 potrà eventualmente sopravvivere come
strumento istruttorio o modulistica amministrativa, qualora
compatibile con il nuovo quadro. Ma non può essere utilizzato come
risposta automatica a una domanda diversa: quale sia oggi il
documento previsto direttamente dal diritto europeo dopo la
formalizzazione della domanda.
Le prime esperienze di Firenze, Modena e Bologna
dimostrano che questa domanda non ha ancora ricevuto una risposta
amministrativa univoca.
Ed è probabilmente uno dei primi grandi nodi
applicativi del nuovo sistema europeo dell’asilo.
Perché una riforma procedurale non è davvero
completata quando cambia il nome dei moduli. È completata quando
ogni fase della procedura produce un atto certo,
riconoscibile e utilizzabile, capace di consentire al
richiedente di dimostrare la propria posizione e di esercitare
concretamente i diritti che l’ordinamento gli riconosce.
Dopo il C3, dunque, non deve necessariamente venire
un “nuovo C3”.
Deve venire il documento che il Regolamento
(UE) 2024/1348 prevede dopo la formalizzazione.
Ed è proprio quel documento che, nelle prime
applicazioni italiane, occorre ora individuare con chiarezza.
Il caso Modena: la Questura
certifica la formalizzazione direttamente sull’attestazione
Tra le prime applicazioni del Regolamento (UE)
2024/1348, il caso seguito davanti alla Questura di Modena presenta
un elemento particolarmente interessante: la formalizzazione
della domanda di protezione internazionale viene attestata
direttamente sul documento rilasciato al momento della registrazione.
Il procedimento riguarda il caso di
richiedente, la cui domanda di protezione complementare,
proposta nell’ambito della procedura di protezione internazionale,
era stata notificata alla Questura di Modena il 29 giugno
2026.
In data 3 agosto 2026, la Questura
ha rilasciato all’interessato una “Attestazione di manifestazione
protezione internazionale”, recante il CUI 0.....,
l’ID manifestazione SIA-MO-000000.....-2026 e la
data di registrazione della domanda del 3 agosto 2026.
Fin qui, nulla di particolare rispetto alle nuove
attestazioni già utilizzate da altre Questure.
Il dato significativo è un altro.
Sul documento, la parte prestampata relativa alla
futura formalizzazione è stata barrata e sostituita da una
annotazione manoscritta della Questura:
«HA FORMALIZZATO IN DATA 03/08/2026».
Questa annotazione produce una conseguenza giuridica
precisa: secondo la stessa Amministrazione, la
formalizzazione della domanda è già avvenuta il 3 agosto 2026.
Il caso Modena consente quindi di osservare in
concreto come il nuovo sistema europeo possa operare anche attraverso
la concentrazione, nella stessa giornata, delle diverse fasi
procedimentali.
Il Regolamento (UE) 2024/1348 distingue infatti la
registrazione della domanda, disciplinata dall’art. 27, dalla
formalizzazione, disciplinata dall’art. 28. La distinzione è
giuridica, ma il Regolamento consente che gli Stati membri
organizzino la procedura in modo tale che le diverse fasi possano
svolgersi anche contestualmente.
È esattamente ciò che sembra essere avvenuto a
Modena: registrazione e formalizzazione risultano effettuate nella
stessa data, ma restano concettualmente due momenti distinti.
Ed è proprio qui che il caso diventa
particolarmente interessante.
L’art. 29 del Regolamento non si limita a
prevedere un documento alla registrazione. Costruisce invece una
sequenza documentale.
Al momento della registrazione viene rilasciato un
primo documento nominativo che attesta che la domanda è stata fatta
e registrata. Successivamente, dopo la formalizzazione, deve essere
rilasciato un ulteriore documento, destinato ad attestare in maniera
più completa lo status del richiedente durante la procedura.
Il documento iniziale è quindi, per sua natura,
transitorio.
La stessa attestazione utilizzata dalle Questure
precisa che essa resta valida sino al rilascio del documento
successivo alla formalizzazione e che, in occasione di tale rilascio,
deve essere ritirata.
Ed è qui che il caso Modena pone una domanda molto
concreta.
Se la formalizzazione è già avvenuta il 3
agosto, quale documento deve essere rilasciato successivamente?
La questione non è meramente teorica.
Nel procedimento modenese, l’interessato dispone
di una concreta prospettiva lavorativa. L’istanza documenta infatti
la volontà di una società nel modenese di procedere
all’assunzione non appena il richiedente sia posto nelle condizioni
giuridiche necessarie per instaurare regolarmente il rapporto di
lavoro.
Dopo il rilascio dell’attestazione, è stato
quindi necessario chiedere formalmente all’Ispettorato Territoriale
del Lavoro di Modena quale documento debba essere utilizzato ai fini
dell’assunzione, quale identificativo debba essere inserito nella
comunicazione obbligatoria e quale data debba essere indicata come
scadenza del titolo.
Il problema nasce dal fatto che l’attestazione
contiene CUI e ID manifestazione, ma non presenta gli ordinari
elementi documentali propri dei precedenti titoli provvisori
utilizzati nelle procedure di asilo.
Il caso Modena, quindi, evidenzia perfettamente il
passaggio dal vecchio al nuovo sistema.
Nel precedente modello amministrativo, il C3 e il
permesso provvisorio per richiesta asilo svolgevano una funzione
documentale immediatamente riconoscibile. Il nuovo Regolamento,
invece, distingue la documentazione della registrazione da quella
successiva alla formalizzazione.
Non è quindi corretto chiedersi soltanto se il C3
esista ancora.
La vera domanda è un’altra:
quale atto amministrativo assume oggi la
funzione del documento post-formalizzazione previsto dall’art. 29,
paragrafo 4?
A Modena questa domanda è ancora più precisa,
perché la Questura ha già certificato che la formalizzazione è
avvenuta.
Se l’attestazione del 3 agosto costituisce
soltanto il documento della registrazione, allora dovrebbe seguirne
un altro.
Se invece la stessa attestazione, modificata
mediante annotazione, viene considerata anche come documento della
fase successiva alla formalizzazione, l’Amministrazione dovrebbe
chiarire formalmente quando e come essa cambi natura
giuridica, quale sia il suo identificativo utilizzabile e
quale durata di validità debba esserle attribuita.
Altrimenti il rischio è quello di creare un
documento ibrido: nato per certificare la registrazione, ma
utilizzato anche per attestare la formalizzazione, senza che siano
chiariti gli effetti amministrativi di tale trasformazione.
Il caso Modena è quindi importante non perché
dimostri un errore, ma perché mostra una delle prime modalità
concrete con cui una Questura italiana sta cercando di dare
attuazione alla nuova disciplina europea.
Ed è proprio dalle prime applicazioni che
emergeranno i problemi da risolvere.
Il Regolamento è chiaro nel distinguere le fasi.
Ora occorre che la prassi amministrativa chiarisca anche quali
documenti corrispondano a ciascuna fase e quali effetti producano nei
rapporti con le altre amministrazioni e con i privati.
Modena, da questo punto di vista, offre un primo
caso concreto particolarmente significativo.
La formalizzazione è certificata.
Ora resta da capire quale documento viene
dopo.
Firenze e il ritorno del C3: il
nuovo Regolamento europeo letto con gli strumenti del vecchio sistema
Le fasi di transizione normativa sono spesso le più
delicate. Una nuova disciplina entra in vigore, modifica categorie,
procedimenti e documenti, ma l’Amministrazione continua
inevitabilmente, almeno per un certo periodo, a ragionare attraverso
gli strumenti utilizzati fino al giorno precedente.
È esattamente ciò che sembra emergere da una delle
prime applicazioni del Regolamento (UE) 2024/1348 registrate a
Firenze.
Il caso riguarda una domanda di protezione
internazionale registrata dalla Questura di Firenze il 9
luglio 2026. L’Amministrazione ha rilasciato al
richiedente la nuova “Attestazione di manifestazione protezione
internazionale”, dando espressamente atto dell’avvenuta
registrazione e precisando che l’interessato disponeva di ventuno
giorni per procedere alla successiva formalizzazione della domanda.
Già questo documento recepisce uno degli aspetti
fondamentali del nuovo sistema europeo: registrazione e
formalizzazione non coincidono necessariamente.
Il Regolamento 2024/1348 distingue infatti la
registrazione, disciplinata dall’art. 27, dalla formalizzazione
disciplinata dall’art. 28. La prima acquisisce la domanda
all’interno del sistema; la seconda costituisce una fase successiva
e autonoma, pur potendo le due operazioni essere concentrate, sul
piano organizzativo, anche nello stesso momento.
La vicenda fiorentina diventa però particolarmente
interessante quando entra in gioco il diritto al lavoro.
L’art. 22 del d.lgs. n. 142/2015 collega infatti
l’accesso all’attività lavorativa al decorso del termine
previsto dalla legge dalla formalizzazione della domanda.
Diventa quindi essenziale stabilire una cosa apparentemente semplice:
quando è avvenuta la formalizzazione?
La prima risposta dell’Ispettorato di Area
Metropolitana di Firenze sembrava lineare.
Esaminando l’attestazione rilasciata dalla
Questura, l’Ispettorato affermava che il richiedente aveva
formalizzato l’istanza il 9 luglio 2026 e che
proprio da quella data iniziava a decorrere il termine di novanta
giorni previsto dalla normativa per l’accesso al lavoro.
Si trattava quindi di una precisa qualificazione
amministrativa: il 9 luglio veniva assunto come momento della
formalizzazione.
Pochi giorni dopo, però, la ricostruzione cambiava.
A seguito di una interlocuzione con gli uffici della
Commissione territoriale di Firenze, l’Ispettorato comunicava che
il richiedente non aveva ancora sottoscritto il modello C3
presso la Questura e che, pertanto, il termine di novanta
giorni avrebbe dovuto iniziare a decorrere dalla futura
sottoscrizione di tale modello.
Lo stesso procedimento, dunque, riceveva due letture
differenti.
Prima:
formalizzazione = 9 luglio, data risultante
dall’attestazione.
Poi:
formalizzazione = futura sottoscrizione del
C3.
È proprio questa oscillazione a rendere il caso
interessante oltre la singola vicenda amministrativa.
Il problema non è stabilire se il modello C3 debba
essere definitivamente abbandonato. La questione è più sottile: può
una categoria documentale costruita nell’ambito del sistema
precedente continuare automaticamente a determinare il significato di
una fase procedimentale che oggi è direttamente disciplinata dal
Regolamento europeo?
Il nuovo Regolamento non definisce la
formalizzazione attraverso il C3.
L’art. 28 disciplina direttamente la
formalizzazione della domanda; l’art. 29 costruisce poi un nuovo
sistema documentale, distinguendo il documento conseguente alla
registrazione da quello che deve essere rilasciato successivamente
alla formalizzazione.
Questo modifica il metodo interpretativo.
Nel sistema precedente si poteva ragionare partendo
dal documento amministrativo: quando veniva compilato il C3, la
domanda risultava formalizzata.
Nel nuovo sistema il percorso deve essere inverso.
Occorre innanzitutto stabilire quando si sia
verificata la formalizzazione ai sensi dell’art. 28.
Soltanto successivamente può essere individuato lo strumento
amministrativo attraverso il quale quella fase viene concretamente
documentata.
Il C3, se ancora utilizzato dall’Amministrazione,
potrebbe continuare ad avere una funzione organizzativa, istruttoria
o dichiarativa. Ma la sua eventuale sopravvivenza non può essere
semplicemente presunta come se il Regolamento europeo non avesse
modificato la struttura della procedura.
E il confronto con le prime applicazioni di altre
Questure rende la questione ancora più evidente.
A Modena, ad esempio, la Questura ha utilizzato la
nuova attestazione e vi ha direttamente annotato che il richiedente
aveva formalizzato in data 3 agosto 2026. La
formalizzazione è stata quindi certificata direttamente nell’ambito
del nuovo sistema documentale, senza che dai documenti esaminati
emerga la necessità di attendere una futura sottoscrizione del C3.
Questo non significa necessariamente che una
Questura abbia ragione e l’altra torto. Significa però che non
può essere data per acquisita l’equivalenza tra formalizzazione e
C3.
Ed è precisamente questo il problema che il caso
Firenze porta alla luce.
L’Amministrazione sta affrontando una disciplina
nuova, ma almeno in una fase dell’interlocuzione continua a
utilizzare il C3 come criterio interpretativo fondamentale per
stabilire quando la domanda sia formalizzata.
Il rischio è evidente: leggere la nuova
procedura europea attraverso la lente del precedente sistema
nazionale, invece di reinterpretare la modulistica nazionale
alla luce della nuova disciplina europea.
Le conseguenze non sono soltanto teoriche.
Se dalla formalizzazione decorrono termini dai quali
dipendono diritti del richiedente, il momento della formalizzazione
deve essere certo, documentabile e uniforme. Non può
cambiare a seconda dell’ufficio interpellato né dipendere da una
ricostruzione successiva effettuata attraverso categorie non
espressamente previste dal nuovo quadro normativo.
Nel caso Firenze questa incertezza ha avuto una
conseguenza immediata sull’accesso al lavoro. La stessa
Amministrazione che inizialmente aveva individuato il 9 luglio quale
dies a quo ha poi spostato quel momento a una futura e non ancora
avvenuta sottoscrizione del C3.
È una vicenda che merita attenzione proprio perché
probabilmente non riguarda soltanto Firenze.
Quando cambia una disciplina profondamente radicata
nella pratica amministrativa, la difficoltà maggiore non è
sostituire un modulo. È abbandonare gli automatismi
interpretativi costruiti attorno a quel modulo.
Il Regolamento (UE) 2024/1348 ha introdotto una
nuova sequenza procedimentale e documentale. La fase iniziale della
sua applicazione dovrà quindi chiarire se il C3 sopravviva, con
quale funzione e, soprattutto, se possa ancora essere considerato
automaticamente l’atto che determina la formalizzazione della
domanda.
Il caso Firenze suggerisce prudenza.
Perché applicare una normativa nuova con gli
strumenti concettuali del sistema precedente può produrre un
risultato paradossale: la legge cambia, ma la procedura
continua a essere interpretata come se nulla fosse cambiato.
Ed è esattamente ciò che il nuovo sistema europeo
dovrebbe evitare.
Il diritto al lavoro c’è, ma
quale documento usa il datore? Il vuoto operativo del nuovo sistema
di asilo
Il nuovo Regolamento (UE) 2024/1348 ha modificato
profondamente la sequenza amministrativa della domanda di protezione
internazionale. Ma una riforma normativa, per essere davvero
efficace, deve essere accompagnata da strumenti amministrativi e
informatici capaci di tradurla nella pratica quotidiana.
Ed è proprio qui che stanno emergendo le prime
difficoltà.
Il problema è molto concreto: un
richiedente può trovarsi nella condizione giuridica di accedere al
lavoro, ma il datore e il consulente del lavoro possono non sapere
quale documento utilizzare per procedere all’assunzione.
Le nuove attestazioni rilasciate dalle Questure
riportano elementi diversi da quelli ai quali il sistema
amministrativo era abituato. Compaiono il CUI, l’ID
della manifestazione, la data di registrazione della
domanda. Non compare invece necessariamente un tradizionale numero di
permesso di soggiorno, né una scadenza convenzionale del titolo nel
formato utilizzato dai sistemi di comunicazione obbligatoria.
A Modena il problema è stato posto formalmente
all’Ispettorato Territoriale del Lavoro. La Questura aveva
rilasciato un’“Attestazione di manifestazione protezione
internazionale” con CUI 0......, ID manifestazione
SIA-MO-000000.....-2026 e data di registrazione del
3 agosto 2026; sulla stessa attestazione era stato inoltre annotato
che la domanda risultava formalizzata nella medesima data.
Il datore di lavoro e il consulente, tuttavia, si
sono trovati davanti a una difficoltà elementare: che cosa
inserire nel sistema UNILAV?
È stato quindi chiesto all’Ispettorato quale
tipologia di documento selezionare, quale dato indicare nel campo
relativo al numero del titolo, se utilizzare il CUI, l’ID
manifestazione o un diverso identificativo, quale scadenza indicare e
se, in mancanza di una voce specifica, fosse utilizzabile una
categoria residuale come “titolo in attesa di rilascio”.
La domanda era tutt’altro che teorica.
L’incertezza nella compilazione stava impedendo la regolare
instaurazione del rapporto di lavoro, nonostante la domanda fosse già
registrata e il richiedente risultasse identificato
dall’Amministrazione.
A Bologna è emersa una situazione analoga.
Anche qui la nuova attestazione contiene CUI, ID
manifestazione e data di registrazione. Nella richiesta trasmessa
all’Ispettorato sono stati posti quesiti praticamente identici:
quale documento selezionare, quale numero indicare, quale scadenza
utilizzare, se il CUI o l’ID manifestazione siano idonei e quale
documento possa provare la formalizzazione della domanda ai fini dei
diritti successivi.
La risposta dell’Ispettorato di Bologna è
significativa.
L’Ufficio ha affermato che l’attività di
consulenza e supporto tecnico-operativo sottesa alla richiesta non
rientrava nelle proprie funzioni istituzionali, suggerendo di
rivolgersi ad associazioni datoriali, CAF, consulenti del lavoro e,
per taluni profili in materia di stranieri, allo Sportello Unico per
l’Immigrazione.
Il problema, però, rimane.
Un consulente del lavoro può certamente assistere
il datore nella compilazione della comunicazione. Ma non può
inventare il numero di un documento che l’Amministrazione non ha
chiarito come debba essere qualificato, né può stabilire
autonomamente quale sia la scadenza giuridicamente corretta o quale
identificativo sia riconosciuto dal sistema pubblico.
È quindi riduttivo considerare la questione come un
semplice problema di assistenza tecnica.
Il nodo è amministrativo prima ancora che
informatico.
Il nuovo sistema europeo ha introdotto una
documentazione diversa. Se i sistemi utilizzati per l’assunzione
continuano a essere costruiti attorno alle categorie del precedente
permesso provvisorio per richiesta asilo, si crea inevitabilmente un
disallineamento tra norma e operatività.
Da una parte, la disciplina riconosce diritti al
richiedente.
Dall’altra, il datore deve utilizzare una
piattaforma che chiede dati modellati sul vecchio titolo: tipo di
permesso, numero, scadenza.
Nel mezzo rimane il richiedente, che dispone di
un’attestazione con CUI e ID manifestazione ma non sa se questi
dati siano sufficienti per essere assunto.
È questo il vero vuoto operativo che sta emergendo
nelle prime applicazioni del nuovo sistema.
La questione, inoltre, non può essere risolta
continuando semplicemente a utilizzare le vecchie categorie
amministrative. Se il Regolamento 2024/1348 ha modificato la
struttura documentale della domanda di protezione internazionale,
anche le procedure informatiche e le comunicazioni obbligatorie
devono essere adeguate alla nuova realtà.
Il punto non è soltanto stabilire quando
nasce il diritto al lavoro.
Prima ancora occorre stabilire come quel
diritto possa essere concretamente esercitato.
Quale documento presenta il lavoratore al datore?
Quale voce seleziona il consulente?
Quale numero inserisce?
Quale scadenza indica?
E, soprattutto, chi deve fornire una risposta
ufficiale e uniforme a queste domande?
Le esperienze di Modena e Bologna mostrano che, allo
stato, questa risposta non è ancora evidente.
Ed è un problema serio, perché un diritto che
esiste soltanto sulla carta ma non può essere tradotto in una
comunicazione obbligatoria correttamente compilata rischia di
diventare un diritto meramente teorico.
Il nuovo sistema europeo dell’asilo ha quindi
bisogno non soltanto di nuove norme, ma di nuove istruzioni
operative, di un adeguamento dei sistemi informatici e di
una chiara individuazione del documento che il datore di lavoro deve
utilizzare.
Altrimenti il rischio è paradossale: il legislatore
europeo cambia il procedimento, le Questure cambiano i documenti, ma
i sistemi amministrativi continuano a chiedere i dati del vecchio
permesso.
Ed è proprio in quello spazio, tra diritto
riconosciuto e procedura non aggiornata, che oggi può bloccarsi
un’assunzione.
Avv. Fabio
Loscerbo
Avvocato Cassazionista
Iscritto
nel Registro dei rappresentanti di interessi della Camera dei
deputati in materia di Immigrazione
Lobbista
registrato presso il Registro per la Trasparenza dell’Unione
europea n. 280782895721-36 in materia di Migrazione e Asilo
ORCID:
0009-0004-7030-0428
