Regolamento UE 2024/1348 e protezione internazionale: le prime applicazioni delle Questure tra C3, formalizzazione e diritto al lavoro

Abstract

Le prime applicazioni del Regolamento (UE) 2024/1348 nelle Questure di Firenze, Modena e Bologna mostrano come il passaggio al nuovo sistema europeo della protezione internazionale stia facendo emergere rilevanti questioni operative. Registrazione e formalizzazione della domanda non coincidono necessariamente; il tradizionale modello C3 non sembra più poter essere assunto automaticamente quale riferimento esclusivo della formalizzazione; inoltre, resta da individuare con chiarezza il documento che, ai sensi dell’art. 29 del Regolamento, deve essere rilasciato dopo tale adempimento. Le differenti prassi territoriali producono conseguenze concrete anche sull’accesso al lavoro, poiché le nuove attestazioni riportano CUI e ID manifestazione ma non sempre gli estremi tradizionalmente richiesti dai sistemi UNILAV. L’analisi dei primi casi italiani mostra quindi la necessità di una lettura uniforme della nuova disciplina e di un rapido adeguamento delle prassi amministrative e dei sistemi informatici.

Il nuovo asilo europeo alla prova delle Questure: tre città, tre prime applicazioni diverse

Il Regolamento (UE) 2024/1348 sta iniziando a produrre i suoi primi effetti concreti negli uffici italiani. Ed è proprio osservando ciò che accade nelle Questure che si comprende quanto il passaggio dal precedente sistema alla nuova procedura europea sia tutt’altro che meramente formale.

Tre procedimenti seguiti nelle ultime settimane davanti alle Questure di Firenze, Modena e Bologna offrono, da questo punto di vista, un primo laboratorio applicativo particolarmente interessante. Le situazioni individuali sono differenti, ma il problema procedurale è sostanzialmente lo stesso: come devono essere concretamente articolate, nel nuovo sistema, la manifestazione della volontà di chiedere protezione, la registrazione della domanda, la sua formalizzazione e la successiva documentazione del richiedente?

Il Regolamento europeo distingue queste fasi. Non si tratta più semplicemente di riprodurre automaticamente il procedimento amministrativo costruito negli anni attorno al tradizionale modello C3 e al permesso provvisorio per richiesta asilo. La nuova disciplina distingue la registrazione della domanda, prevista dall’art. 27, dalla successiva formalizzazione disciplinata dall’art. 28 e costruisce, all’art. 29, un sistema documentale collegato alle diverse fasi della procedura.

Le prime applicazioni italiane mostrano però che questa nuova architettura non viene ancora tradotta in una prassi completamente uniforme.

A Firenze, dopo la registrazione della domanda, la Questura ha rilasciato un’“Attestazione di manifestazione protezione internazionale”, indicando espressamente che il richiedente disponeva di ventuno giorni per procedere alla formalizzazione della domanda ai sensi dell’art. 28 del Regolamento. La distinzione fra registrazione e formalizzazione risultava quindi chiaramente recepita nello stesso documento amministrativo.

La vicenda fiorentina ha tuttavia successivamente evidenziato una difficoltà interpretativa significativa. L’Ispettorato del lavoro aveva inizialmente considerato la data risultante dall’attestazione della Questura come data di formalizzazione, individuandola quale dies a quo del termine previsto dall’art. 22 del d.lgs. n. 142/2015 per l’accesso all’attività lavorativa. Pochi giorni dopo, a seguito di un’interlocuzione con la Commissione territoriale, lo stesso ufficio ha parzialmente modificato la propria posizione, affermando che il termine avrebbe invece dovuto decorrere dalla futura sottoscrizione del modello C3.

È una oscillazione che fotografa bene la fase di transizione: il nuovo Regolamento introduce categorie e documenti nuovi, mentre l’apparato amministrativo conserva inevitabilmente riferimenti e prassi appartenenti al sistema precedente.

A Modena l’applicazione è stata diversa e, sotto alcuni aspetti, ancora più significativa. La Questura ha rilasciato il 3 agosto 2026 la medesima tipologia di attestazione, riportando CUI, ID della manifestazione e data di registrazione. Ma sul documento consegnato all’interessato la formula relativa alla futura formalizzazione è stata barrata e sostituita dall’annotazione secondo cui il richiedente aveva “formalizzato in data 03/08/2026”.

Registrazione e formalizzazione risultano pertanto avvenute, almeno documentalmente, nella stessa giornata. Non emerge la necessità di attendere una successiva sottoscrizione del C3 per poter qualificare la domanda come formalizzata.

A Bologna, invece, il 4 agosto 2026 la Questura ha seguito lo schema che potremmo definire ordinario del nuovo modello: registrazione della domanda, attribuzione del CUI e dell’ID manifestazione e indicazione espressa del termine di ventuno giorni entro il quale procedere alla formalizzazione.

Abbiamo quindi, nell’arco di poche settimane, tre modalità operative non perfettamente coincidenti.

Firenze distingue registrazione e formalizzazione, ma successivamente riemerge il riferimento al C3. Modena certifica direttamente sull’attestazione che la formalizzazione è già avvenuta. Bologna mantiene invece distinta la registrazione dalla futura formalizzazione senza, allo stato della documentazione esaminata, individuare nel C3 l’atto necessariamente coincidente con quest’ultima.

Non si tratta necessariamente di stabilire quale Questura stia “sbagliando”. Sarebbe una conclusione prematura in una fase di prima applicazione di una disciplina profondamente innovativa. Il dato più interessante è un altro: lo stesso Regolamento europeo sta incontrando modalità operative differenti a seconda dell’ufficio territoriale che lo applica.

E la questione non è puramente terminologica.

Il problema più importante riguarda infatti il sistema documentale previsto dall’art. 29.

L’attestazione consegnata dopo la registrazione ha carattere transitorio. Lo stesso modello utilizzato dalle Questure precisa che essa rimane valida sino al rilascio del documento successivo alla formalizzazione. Nel procedimento di Bologna, per esempio, questa distinzione è riportata espressamente: l’attestazione rimane valida fino alla consegna del documento conseguente alla formalizzazione.

Si apre quindi una questione destinata probabilmente ad assumere crescente importanza nelle prossime settimane: quale documento viene concretamente rilasciato dopo la formalizzazione della domanda?

È una domanda particolarmente evidente nel caso di Modena. Se la stessa Questura ha certificato che il richiedente ha già formalizzato la domanda il 3 agosto, occorre comprendere quale sia il successivo documento previsto dal nuovo sistema europeo e quale funzione amministrativa esso debba svolgere.

Il tema diventa ancora più concreto quando dalla procedura di protezione si passa all’accesso al lavoro.

I sistemi utilizzati per le comunicazioni obbligatorie sono tradizionalmente costruiti attorno a un titolo di soggiorno dotato di numero e scadenza. Le nuove attestazioni riportano invece CUI e ID manifestazione e sono dichiarate valide sino al rilascio del documento successivo. Nel procedimento modenese è stato per questo formalmente chiesto all’Ispettorato del lavoro quale identificativo debba essere utilizzato e se l’attestazione sia sufficiente per procedere all’assunzione.

La medesima questione è stata posta a Bologna. L’Ispettorato di Area Metropolitana non ha però fornito una soluzione nel merito, ritenendo che il supporto tecnico-operativo richiesto non rientrasse nelle proprie attribuzioni e rinviando ad altri soggetti e, per alcuni profili, allo Sportello Unico per l’Immigrazione.

È probabilmente questo il primo insegnamento che può essere tratto dalle esperienze di Firenze, Modena e Bologna.

Il Regolamento europeo ha modificato non soltanto le norme, ma l’architettura amministrativa della domanda di protezione internazionale. Manifestazione della volontà, registrazione, formalizzazione e documentazione del richiedente devono essere lette secondo la nuova sequenza prevista dalla disciplina europea. Trasferire automaticamente nel nuovo sistema le categorie del procedimento precedente rischia di generare sovrapposizioni e incertezze.

Siamo soltanto all’inizio dell’applicazione concreta della nuova disciplina. È quindi comprensibile che gli uffici territoriali stiano affrontando questioni operative nuove e che siano necessari chiarimenti ministeriali e prassi uniformi.

Ma proprio per questo le prime applicazioni devono essere osservate con attenzione.

Firenze, Modena e Bologna mostrano che il vero banco di prova del nuovo diritto europeo dell’asilo non sarà soltanto la formulazione delle norme, ma la capacità dell’Amministrazione di trasformarle in procedure chiare, documenti riconoscibili e diritti concretamente esercitabili nello stesso modo su tutto il territorio nazionale.

È da queste prime esperienze che occorrerà partire per comprendere se il nuovo sistema europeo riuscirà realmente a produrre quella uniformità procedurale che costituisce una delle sue principali ragioni d’essere.

Registrazione e formalizzazione non sono la stessa cosa: cosa cambia con il Regolamento UE 2024/1348

Uno dei primi problemi emersi nell’applicazione del Regolamento (UE) 2024/1348 riguarda una distinzione che, nel precedente sistema amministrativo, tendeva spesso a essere assorbita nella pratica: quella tra manifestazione della volontà di chiedere protezione, registrazione della domanda e formalizzazione della domanda.

Il nuovo Regolamento, invece, costruisce queste fasi come momenti giuridicamente distinti. Ed è proprio da qui che occorre partire per comprendere perché non sia più corretto leggere automaticamente la nuova procedura utilizzando categorie e documenti propri del precedente sistema.

Il primo momento è quello in cui lo straniero manifesta la volontà di chiedere protezione internazionale. È il momento genetico della domanda: la persona esprime l’intenzione di ottenere protezione e tale manifestazione fa sorgere gli obblighi procedimentali delle autorità competenti.

Segue la registrazione, disciplinata dall’art. 27 del Regolamento. La norma impone alle autorità competenti di registrare la domanda prontamente e, ordinariamente, entro cinque giorni da quando è stata fatta. La registrazione comporta l’acquisizione di una serie di dati relativi al richiedente e alla procedura.

Ma la registrazione non esaurisce il procedimento.

L’art. 28 disciplina infatti autonomamente la formalizzazione della domanda di protezione internazionale. Il richiedente deve formalizzare la domanda presso l’autorità competente quanto prima e, di regola, entro ventuno giorni dalla registrazione, a condizione che gli sia stata data una possibilità effettiva di procedervi. La formalizzazione avviene personalmente alla data e nel luogo designati dall’autorità competente, salvo le specifiche deroghe previste dalla norma.

Il Regolamento consente agli Stati membri di organizzare la procedura in modo tale che manifestazione, registrazione e formalizzazione possano anche avvenire contestualmente. Ma questa possibilità non elimina la distinzione concettuale tra le tre fasi: significa soltanto che, sul piano organizzativo, esse possono essere concentrate nello stesso momento.

Ed è proprio questo il punto che rischia di essere perso se si continua a leggere la nuova disciplina attraverso le categorie precedenti.

Nel vecchio sistema, il modello C3 aveva assunto nella prassi una funzione centrale: attraverso quel documento veniva normalmente raccolta e formalizzata la domanda e, parallelamente, veniva documentata la posizione del richiedente. A ciò si accompagnava il rilascio del permesso provvisorio per richiesta asilo, tradizionalmente utilizzato anche nei rapporti amministrativi e lavorativi.

Il Regolamento 2024/1348 introduce invece una struttura diversa.

L’art. 29 prevede innanzitutto che, al momento della registrazione, venga consegnato al richiedente un documento nominativo attestante che la domanda è stata fatta e registrata. Quel documento rimane valido sino al rilascio di un secondo documento.

Il paragrafo 4 dello stesso articolo stabilisce infatti che, quanto prima dopo la formalizzazione, le autorità competenti devono rilasciare un ulteriore documento contenente almeno i dati identificativi del richiedente, l’autorità emittente, la data e il luogo di rilascio, la durata di validità, lo status di richiedente e l’attestazione del diritto a permanere nel territorio durante l’esame della domanda.

La conseguenza è evidente: il documento rilasciato dopo la registrazione e quello rilasciato dopo la formalizzazione non sono la stessa cosa.

Il primo ha una funzione transitoria. Il secondo documenta in maniera più completa e stabile lo status del richiedente durante la procedura.

Lo stesso Regolamento è molto chiaro sul punto: il documento rilasciato alla registrazione resta valido fino al rilascio di quello successivo ed è ritirato quando quest’ultimo viene emesso.

Questa nuova struttura rende problematico continuare a identificare automaticamente la formalizzazione con la sottoscrizione del vecchio modello C3.

Il Regolamento non costruisce infatti la formalizzazione attorno a un documento denominato C3. Costruisce una fase procedimentale autonoma, disciplinata dall’art. 28, alla quale segue il rilascio del documento previsto dall’art. 29, paragrafo 4.

Ciò non significa necessariamente che ogni elemento della precedente modulistica debba scomparire. Le amministrazioni nazionali possono certamente utilizzare strumenti organizzativi e moduli compatibili con il nuovo sistema. Ma tali strumenti devono essere letti alla luce della nuova disciplina europea, non il contrario.

In altri termini, non è più corretto partire dal C3 per comprendere che cosa sia la formalizzazione. Occorre partire dall’art. 28 per individuare la formalizzazione e poi verificare quale strumento amministrativo venga concretamente utilizzato per darle attuazione.

Le prime applicazioni italiane mostrano già quanto questa distinzione sia importante.

A Firenze la Questura ha rilasciato un’attestazione di registrazione indicando che il richiedente disponeva ancora di ventuno giorni per formalizzare la domanda. Successivamente, però, nel confronto con l’Ispettorato del lavoro è riemerso il riferimento alla futura sottoscrizione del modello C3 come momento determinante ai fini della formalizzazione.

A Modena, invece, la Questura ha utilizzato lo stesso tipo di attestazione ma ha annotato che il richiedente aveva già formalizzato in data 3 agosto 2026, dimostrando che registrazione e formalizzazione possono essere concentrate nella stessa giornata senza che ciò dipenda necessariamente da una futura fase separata.

A Bologna, infine, la Questura ha mantenuto distinta la registrazione dalla futura formalizzazione, indicando espressamente il termine di ventuno giorni previsto dall’art. 28.

Questi esempi dimostrano che il problema non è meramente terminologico.

Dalla corretta individuazione della formalizzazione dipendono infatti conseguenze rilevanti: la decorrenza dei termini procedimentali, il rilascio del documento successivo previsto dall’art. 29 e, nel sistema nazionale, anche l’individuazione del momento rilevante ai fini dell’accesso all’attività lavorativa.

È quindi necessario che la prassi amministrativa abbandoni progressivamente l’idea secondo cui il nuovo procedimento possa essere semplicemente sovrapposto al precedente.

Il Regolamento (UE) 2024/1348 introduce una nuova sequenza:

manifestazione della volontà → registrazione → formalizzazione → rilascio del documento successivo alla formalizzazione.

Questa sequenza può essere organizzativamente compressa, ma non può essere giuridicamente ignorata.

È probabilmente questo uno dei primi nodi che le amministrazioni italiane dovranno sciogliere nella fase iniziale di applicazione del nuovo sistema europeo. Perché l’uniformità della procedura non dipenderà soltanto dall’esistenza di norme comuni, ma anche dalla capacità di attribuire alle stesse parole — registrazione, formalizzazione, documento del richiedente — lo stesso significato operativo in tutte le Questure italiane.

Dopo il C3 cosa viene? Il documento mancante nella nuova procedura di asilo

Fino all'entrata in vigore delle nuove norme europee, nella pratica amministrativa italiana, il modello C3 e il permesso provvisorio per richiesta asilo hanno costituito i principali riferimenti documentali della posizione del richiedente protezione internazionale. Il nuovo Regolamento (UE) 2024/1348 cambia però profondamente questa architettura.

Il punto non è stabilire se il C3 debba sopravvivere. Il problema è diverso e, probabilmente, più importante: quale documento deve essere rilasciato oggi dopo la formalizzazione della domanda di protezione internazionale?

Il Regolamento europeo costruisce infatti una sequenza precisa.

Prima viene fatta la domanda, mediante manifestazione della volontà di chiedere protezione. Poi interviene la registrazione, disciplinata dall’art. 27. Successivamente interviene la formalizzazione, disciplinata autonomamente dall’art. 28. Il Regolamento consente anche che, per scelta organizzativa dello Stato membro, queste fasi possano avvenire contemporaneamente, ma continua a distinguerle giuridicamente.

La distinzione diventa ancora più evidente quando si passa ai documenti.

L’art. 29 prevede anzitutto che, al momento della registrazione, l’autorità consegni al richiedente un documento nominativo dal quale risulti che la domanda è stata fatta e registrata. È sostanzialmente ciò che le Questure stanno iniziando a rilasciare attraverso la nuova “Attestazione di manifestazione protezione internazionale”, contenente CUI, ID della manifestazione, fotografia e dati della registrazione.

Ma questo è soltanto il primo documento.

Il Regolamento stabilisce espressamente che esso rimanga valido fino al rilascio del documento successivo e che venga ritirato quando quest’ultimo viene consegnato. Dopo la formalizzazione, infatti, l’art. 29, paragrafo 4, impone alle autorità competenti di rilasciare, quanto prima, un secondo documento.

Ed è precisamente questo passaggio che merita oggi attenzione.

Il secondo documento deve contenere almeno le generalità del richiedente, fotografia e firma, l’autorità emittente, la data e il luogo di rilascio, la durata di validità, lo status di richiedente e una dichiarazione attestante il diritto dell’interessato a rimanere nel territorio dello Stato membro durante l’esame della domanda.

Non siamo quindi davanti a una semplice ricevuta interna.

Il Regolamento prevede un vero e proprio documento della fase successiva alla formalizzazione, destinato a sostituire quello consegnato al momento della registrazione.

Lo stesso considerando 29 è particolarmente chiaro nella logica della riforma: la formalizzazione costituisce l’atto attraverso il quale la domanda viene formalizzata e poco dopo tale adempimento deve essere consegnato al richiedente un documento che ne indichi lo status.

È quindi fuorviante chiedersi semplicemente: “esiste ancora il C3?”

La domanda corretta è:

“quale documento stanno utilizzando le amministrazioni italiane per dare attuazione all’art. 29, paragrafo 4?”

Le prime applicazioni concrete mostrano che la risposta non è ancora evidente.

A Firenze, dopo la registrazione della domanda, la Questura ha rilasciato l’attestazione prevista dal nuovo sistema e ha indicato che il richiedente disponeva ancora di ventuno giorni per formalizzare. Il documento posseduto dal richiedente appartiene quindi chiaramente alla fase precedente alla formalizzazione.

A Bologna è avvenuta sostanzialmente la stessa cosa. L’attestazione rilasciata il 4 agosto certifica la registrazione e precisa che l’interessata dispone di ventuno giorni per procedere alla formalizzazione; soprattutto, specifica che l’attestazione rimane valida sino al rilascio del successivo documento conseguente alla formalizzazione.

È la stessa modulistica amministrativa, dunque, a riconoscere che deve intervenire un documento successivo.

Il caso di Modena rende il problema ancora più evidente.

La Questura ha rilasciato il 3 agosto la medesima “Attestazione di manifestazione protezione internazionale”, ma sulla stessa ha barrato il riferimento alla futura formalizzazione e annotato che il richiedente aveva formalizzato in data 03/08/2026.

Se la formalizzazione è già avvenuta, la domanda diventa inevitabile: dov’è il documento previsto dall’art. 29, paragrafo 4?

L’attestazione iniziale dovrebbe infatti essere soltanto il documento della registrazione. Il Regolamento stabilisce che essa resta valida fino al rilascio del secondo documento e viene poi ritirata.

Non si può escludere che l’Amministrazione intenda utilizzare lo stesso supporto documentale anche dopo la formalizzazione, magari modificandolo o integrandolo. Ma in tal caso occorre chiarire formalmente quando il documento cambia funzione giuridica, quale sia il suo identificativo, quale durata di validità possieda e in che modo soddisfi i requisiti indicati dall’art. 29, paragrafo 4.

Altrimenti rimane un vuoto documentale.

Ed è un vuoto che produce conseguenze pratiche.

Il precedente permesso provvisorio per richiesta asilo disponeva normalmente di elementi immediatamente riconoscibili nei rapporti con altre amministrazioni e con i privati: tipologia del titolo, numero, validità. Le nuove attestazioni utilizzano invece CUI e ID manifestazione e sono dichiarate valide fino al rilascio di un documento successivo.

Questo sta già determinando difficoltà nell’accesso al lavoro.

Nel caso seguito a Modena è stato necessario chiedere all’Ispettorato territoriale del lavoro quale dato utilizzare nella comunicazione UNILAV: CUI, ID manifestazione oppure un diverso numero da attribuire dopo la formalizzazione; e quale data inserire quale scadenza del documento.

La medesima questione è stata posta a Bologna, chiedendo espressamente quale documento venga rilasciato dopo la formalizzazione e se esso disponga di un numero utilizzabile per l’assunzione.

Il problema, pertanto, non consiste nella nostalgia del vecchio modello C3.

Al contrario.

La vera difficoltà nasce dal tentativo di continuare a utilizzare categorie proprie del vecchio sistema per colmare i passaggi non ancora chiariti del nuovo.

Il Regolamento europeo ha invece scelto una strada differente: documento della registrazione, formalizzazione della domanda, documento successivo attestante lo status di richiedente.

È questa sequenza che le amministrazioni nazionali devono rendere concretamente operativa.

Il C3 potrà eventualmente sopravvivere come strumento istruttorio o modulistica amministrativa, qualora compatibile con il nuovo quadro. Ma non può essere utilizzato come risposta automatica a una domanda diversa: quale sia oggi il documento previsto direttamente dal diritto europeo dopo la formalizzazione della domanda.

Le prime esperienze di Firenze, Modena e Bologna dimostrano che questa domanda non ha ancora ricevuto una risposta amministrativa univoca.

Ed è probabilmente uno dei primi grandi nodi applicativi del nuovo sistema europeo dell’asilo.

Perché una riforma procedurale non è davvero completata quando cambia il nome dei moduli. È completata quando ogni fase della procedura produce un atto certo, riconoscibile e utilizzabile, capace di consentire al richiedente di dimostrare la propria posizione e di esercitare concretamente i diritti che l’ordinamento gli riconosce.

Dopo il C3, dunque, non deve necessariamente venire un “nuovo C3”.

Deve venire il documento che il Regolamento (UE) 2024/1348 prevede dopo la formalizzazione.

Ed è proprio quel documento che, nelle prime applicazioni italiane, occorre ora individuare con chiarezza.

Il caso Modena: la Questura certifica la formalizzazione direttamente sull’attestazione

Tra le prime applicazioni del Regolamento (UE) 2024/1348, il caso seguito davanti alla Questura di Modena presenta un elemento particolarmente interessante: la formalizzazione della domanda di protezione internazionale viene attestata direttamente sul documento rilasciato al momento della registrazione.

Il procedimento riguarda il caso di richiedente, la cui domanda di protezione complementare, proposta nell’ambito della procedura di protezione internazionale, era stata notificata alla Questura di Modena il 29 giugno 2026.

In data 3 agosto 2026, la Questura ha rilasciato all’interessato una “Attestazione di manifestazione protezione internazionale”, recante il CUI 0....., l’ID manifestazione SIA-MO-000000.....-2026 e la data di registrazione della domanda del 3 agosto 2026.

Fin qui, nulla di particolare rispetto alle nuove attestazioni già utilizzate da altre Questure.

Il dato significativo è un altro.

Sul documento, la parte prestampata relativa alla futura formalizzazione è stata barrata e sostituita da una annotazione manoscritta della Questura:

«HA FORMALIZZATO IN DATA 03/08/2026».

Questa annotazione produce una conseguenza giuridica precisa: secondo la stessa Amministrazione, la formalizzazione della domanda è già avvenuta il 3 agosto 2026.

Il caso Modena consente quindi di osservare in concreto come il nuovo sistema europeo possa operare anche attraverso la concentrazione, nella stessa giornata, delle diverse fasi procedimentali.

Il Regolamento (UE) 2024/1348 distingue infatti la registrazione della domanda, disciplinata dall’art. 27, dalla formalizzazione, disciplinata dall’art. 28. La distinzione è giuridica, ma il Regolamento consente che gli Stati membri organizzino la procedura in modo tale che le diverse fasi possano svolgersi anche contestualmente.

È esattamente ciò che sembra essere avvenuto a Modena: registrazione e formalizzazione risultano effettuate nella stessa data, ma restano concettualmente due momenti distinti.

Ed è proprio qui che il caso diventa particolarmente interessante.

L’art. 29 del Regolamento non si limita a prevedere un documento alla registrazione. Costruisce invece una sequenza documentale.

Al momento della registrazione viene rilasciato un primo documento nominativo che attesta che la domanda è stata fatta e registrata. Successivamente, dopo la formalizzazione, deve essere rilasciato un ulteriore documento, destinato ad attestare in maniera più completa lo status del richiedente durante la procedura.

Il documento iniziale è quindi, per sua natura, transitorio.

La stessa attestazione utilizzata dalle Questure precisa che essa resta valida sino al rilascio del documento successivo alla formalizzazione e che, in occasione di tale rilascio, deve essere ritirata.

Ed è qui che il caso Modena pone una domanda molto concreta.

Se la formalizzazione è già avvenuta il 3 agosto, quale documento deve essere rilasciato successivamente?

La questione non è meramente teorica.

Nel procedimento modenese, l’interessato dispone di una concreta prospettiva lavorativa. L’istanza documenta infatti la volontà di una società nel modenese di procedere all’assunzione non appena il richiedente sia posto nelle condizioni giuridiche necessarie per instaurare regolarmente il rapporto di lavoro.

Dopo il rilascio dell’attestazione, è stato quindi necessario chiedere formalmente all’Ispettorato Territoriale del Lavoro di Modena quale documento debba essere utilizzato ai fini dell’assunzione, quale identificativo debba essere inserito nella comunicazione obbligatoria e quale data debba essere indicata come scadenza del titolo.

Il problema nasce dal fatto che l’attestazione contiene CUI e ID manifestazione, ma non presenta gli ordinari elementi documentali propri dei precedenti titoli provvisori utilizzati nelle procedure di asilo.

Il caso Modena, quindi, evidenzia perfettamente il passaggio dal vecchio al nuovo sistema.

Nel precedente modello amministrativo, il C3 e il permesso provvisorio per richiesta asilo svolgevano una funzione documentale immediatamente riconoscibile. Il nuovo Regolamento, invece, distingue la documentazione della registrazione da quella successiva alla formalizzazione.

Non è quindi corretto chiedersi soltanto se il C3 esista ancora.

La vera domanda è un’altra:

quale atto amministrativo assume oggi la funzione del documento post-formalizzazione previsto dall’art. 29, paragrafo 4?

A Modena questa domanda è ancora più precisa, perché la Questura ha già certificato che la formalizzazione è avvenuta.

Se l’attestazione del 3 agosto costituisce soltanto il documento della registrazione, allora dovrebbe seguirne un altro.

Se invece la stessa attestazione, modificata mediante annotazione, viene considerata anche come documento della fase successiva alla formalizzazione, l’Amministrazione dovrebbe chiarire formalmente quando e come essa cambi natura giuridica, quale sia il suo identificativo utilizzabile e quale durata di validità debba esserle attribuita.

Altrimenti il rischio è quello di creare un documento ibrido: nato per certificare la registrazione, ma utilizzato anche per attestare la formalizzazione, senza che siano chiariti gli effetti amministrativi di tale trasformazione.

Il caso Modena è quindi importante non perché dimostri un errore, ma perché mostra una delle prime modalità concrete con cui una Questura italiana sta cercando di dare attuazione alla nuova disciplina europea.

Ed è proprio dalle prime applicazioni che emergeranno i problemi da risolvere.

Il Regolamento è chiaro nel distinguere le fasi. Ora occorre che la prassi amministrativa chiarisca anche quali documenti corrispondano a ciascuna fase e quali effetti producano nei rapporti con le altre amministrazioni e con i privati.

Modena, da questo punto di vista, offre un primo caso concreto particolarmente significativo.

La formalizzazione è certificata.

Ora resta da capire quale documento viene dopo.

Firenze e il ritorno del C3: il nuovo Regolamento europeo letto con gli strumenti del vecchio sistema

Le fasi di transizione normativa sono spesso le più delicate. Una nuova disciplina entra in vigore, modifica categorie, procedimenti e documenti, ma l’Amministrazione continua inevitabilmente, almeno per un certo periodo, a ragionare attraverso gli strumenti utilizzati fino al giorno precedente.

È esattamente ciò che sembra emergere da una delle prime applicazioni del Regolamento (UE) 2024/1348 registrate a Firenze.

Il caso riguarda una domanda di protezione internazionale registrata dalla Questura di Firenze il 9 luglio 2026. L’Amministrazione ha rilasciato al richiedente la nuova “Attestazione di manifestazione protezione internazionale”, dando espressamente atto dell’avvenuta registrazione e precisando che l’interessato disponeva di ventuno giorni per procedere alla successiva formalizzazione della domanda.

Già questo documento recepisce uno degli aspetti fondamentali del nuovo sistema europeo: registrazione e formalizzazione non coincidono necessariamente.

Il Regolamento 2024/1348 distingue infatti la registrazione, disciplinata dall’art. 27, dalla formalizzazione disciplinata dall’art. 28. La prima acquisisce la domanda all’interno del sistema; la seconda costituisce una fase successiva e autonoma, pur potendo le due operazioni essere concentrate, sul piano organizzativo, anche nello stesso momento.

La vicenda fiorentina diventa però particolarmente interessante quando entra in gioco il diritto al lavoro.

L’art. 22 del d.lgs. n. 142/2015 collega infatti l’accesso all’attività lavorativa al decorso del termine previsto dalla legge dalla formalizzazione della domanda. Diventa quindi essenziale stabilire una cosa apparentemente semplice: quando è avvenuta la formalizzazione?

La prima risposta dell’Ispettorato di Area Metropolitana di Firenze sembrava lineare.

Esaminando l’attestazione rilasciata dalla Questura, l’Ispettorato affermava che il richiedente aveva formalizzato l’istanza il 9 luglio 2026 e che proprio da quella data iniziava a decorrere il termine di novanta giorni previsto dalla normativa per l’accesso al lavoro.

Si trattava quindi di una precisa qualificazione amministrativa: il 9 luglio veniva assunto come momento della formalizzazione.

Pochi giorni dopo, però, la ricostruzione cambiava.

A seguito di una interlocuzione con gli uffici della Commissione territoriale di Firenze, l’Ispettorato comunicava che il richiedente non aveva ancora sottoscritto il modello C3 presso la Questura e che, pertanto, il termine di novanta giorni avrebbe dovuto iniziare a decorrere dalla futura sottoscrizione di tale modello.

Lo stesso procedimento, dunque, riceveva due letture differenti.

Prima:

formalizzazione = 9 luglio, data risultante dall’attestazione.

Poi:

formalizzazione = futura sottoscrizione del C3.

È proprio questa oscillazione a rendere il caso interessante oltre la singola vicenda amministrativa.

Il problema non è stabilire se il modello C3 debba essere definitivamente abbandonato. La questione è più sottile: può una categoria documentale costruita nell’ambito del sistema precedente continuare automaticamente a determinare il significato di una fase procedimentale che oggi è direttamente disciplinata dal Regolamento europeo?

Il nuovo Regolamento non definisce la formalizzazione attraverso il C3.

L’art. 28 disciplina direttamente la formalizzazione della domanda; l’art. 29 costruisce poi un nuovo sistema documentale, distinguendo il documento conseguente alla registrazione da quello che deve essere rilasciato successivamente alla formalizzazione.

Questo modifica il metodo interpretativo.

Nel sistema precedente si poteva ragionare partendo dal documento amministrativo: quando veniva compilato il C3, la domanda risultava formalizzata.

Nel nuovo sistema il percorso deve essere inverso.

Occorre innanzitutto stabilire quando si sia verificata la formalizzazione ai sensi dell’art. 28. Soltanto successivamente può essere individuato lo strumento amministrativo attraverso il quale quella fase viene concretamente documentata.

Il C3, se ancora utilizzato dall’Amministrazione, potrebbe continuare ad avere una funzione organizzativa, istruttoria o dichiarativa. Ma la sua eventuale sopravvivenza non può essere semplicemente presunta come se il Regolamento europeo non avesse modificato la struttura della procedura.

E il confronto con le prime applicazioni di altre Questure rende la questione ancora più evidente.

A Modena, ad esempio, la Questura ha utilizzato la nuova attestazione e vi ha direttamente annotato che il richiedente aveva formalizzato in data 3 agosto 2026. La formalizzazione è stata quindi certificata direttamente nell’ambito del nuovo sistema documentale, senza che dai documenti esaminati emerga la necessità di attendere una futura sottoscrizione del C3.

Questo non significa necessariamente che una Questura abbia ragione e l’altra torto. Significa però che non può essere data per acquisita l’equivalenza tra formalizzazione e C3.

Ed è precisamente questo il problema che il caso Firenze porta alla luce.

L’Amministrazione sta affrontando una disciplina nuova, ma almeno in una fase dell’interlocuzione continua a utilizzare il C3 come criterio interpretativo fondamentale per stabilire quando la domanda sia formalizzata.

Il rischio è evidente: leggere la nuova procedura europea attraverso la lente del precedente sistema nazionale, invece di reinterpretare la modulistica nazionale alla luce della nuova disciplina europea.

Le conseguenze non sono soltanto teoriche.

Se dalla formalizzazione decorrono termini dai quali dipendono diritti del richiedente, il momento della formalizzazione deve essere certo, documentabile e uniforme. Non può cambiare a seconda dell’ufficio interpellato né dipendere da una ricostruzione successiva effettuata attraverso categorie non espressamente previste dal nuovo quadro normativo.

Nel caso Firenze questa incertezza ha avuto una conseguenza immediata sull’accesso al lavoro. La stessa Amministrazione che inizialmente aveva individuato il 9 luglio quale dies a quo ha poi spostato quel momento a una futura e non ancora avvenuta sottoscrizione del C3.

È una vicenda che merita attenzione proprio perché probabilmente non riguarda soltanto Firenze.

Quando cambia una disciplina profondamente radicata nella pratica amministrativa, la difficoltà maggiore non è sostituire un modulo. È abbandonare gli automatismi interpretativi costruiti attorno a quel modulo.

Il Regolamento (UE) 2024/1348 ha introdotto una nuova sequenza procedimentale e documentale. La fase iniziale della sua applicazione dovrà quindi chiarire se il C3 sopravviva, con quale funzione e, soprattutto, se possa ancora essere considerato automaticamente l’atto che determina la formalizzazione della domanda.

Il caso Firenze suggerisce prudenza.

Perché applicare una normativa nuova con gli strumenti concettuali del sistema precedente può produrre un risultato paradossale: la legge cambia, ma la procedura continua a essere interpretata come se nulla fosse cambiato.

Ed è esattamente ciò che il nuovo sistema europeo dovrebbe evitare.

Il diritto al lavoro c’è, ma quale documento usa il datore? Il vuoto operativo del nuovo sistema di asilo

Il nuovo Regolamento (UE) 2024/1348 ha modificato profondamente la sequenza amministrativa della domanda di protezione internazionale. Ma una riforma normativa, per essere davvero efficace, deve essere accompagnata da strumenti amministrativi e informatici capaci di tradurla nella pratica quotidiana.

Ed è proprio qui che stanno emergendo le prime difficoltà.

Il problema è molto concreto: un richiedente può trovarsi nella condizione giuridica di accedere al lavoro, ma il datore e il consulente del lavoro possono non sapere quale documento utilizzare per procedere all’assunzione.

Le nuove attestazioni rilasciate dalle Questure riportano elementi diversi da quelli ai quali il sistema amministrativo era abituato. Compaiono il CUI, l’ID della manifestazione, la data di registrazione della domanda. Non compare invece necessariamente un tradizionale numero di permesso di soggiorno, né una scadenza convenzionale del titolo nel formato utilizzato dai sistemi di comunicazione obbligatoria.

A Modena il problema è stato posto formalmente all’Ispettorato Territoriale del Lavoro. La Questura aveva rilasciato un’“Attestazione di manifestazione protezione internazionale” con CUI 0......, ID manifestazione SIA-MO-000000.....-2026 e data di registrazione del 3 agosto 2026; sulla stessa attestazione era stato inoltre annotato che la domanda risultava formalizzata nella medesima data.

Il datore di lavoro e il consulente, tuttavia, si sono trovati davanti a una difficoltà elementare: che cosa inserire nel sistema UNILAV?

È stato quindi chiesto all’Ispettorato quale tipologia di documento selezionare, quale dato indicare nel campo relativo al numero del titolo, se utilizzare il CUI, l’ID manifestazione o un diverso identificativo, quale scadenza indicare e se, in mancanza di una voce specifica, fosse utilizzabile una categoria residuale come “titolo in attesa di rilascio”.

La domanda era tutt’altro che teorica. L’incertezza nella compilazione stava impedendo la regolare instaurazione del rapporto di lavoro, nonostante la domanda fosse già registrata e il richiedente risultasse identificato dall’Amministrazione.

A Bologna è emersa una situazione analoga.

Anche qui la nuova attestazione contiene CUI, ID manifestazione e data di registrazione. Nella richiesta trasmessa all’Ispettorato sono stati posti quesiti praticamente identici: quale documento selezionare, quale numero indicare, quale scadenza utilizzare, se il CUI o l’ID manifestazione siano idonei e quale documento possa provare la formalizzazione della domanda ai fini dei diritti successivi.

La risposta dell’Ispettorato di Bologna è significativa.

L’Ufficio ha affermato che l’attività di consulenza e supporto tecnico-operativo sottesa alla richiesta non rientrava nelle proprie funzioni istituzionali, suggerendo di rivolgersi ad associazioni datoriali, CAF, consulenti del lavoro e, per taluni profili in materia di stranieri, allo Sportello Unico per l’Immigrazione.

Il problema, però, rimane.

Un consulente del lavoro può certamente assistere il datore nella compilazione della comunicazione. Ma non può inventare il numero di un documento che l’Amministrazione non ha chiarito come debba essere qualificato, né può stabilire autonomamente quale sia la scadenza giuridicamente corretta o quale identificativo sia riconosciuto dal sistema pubblico.

È quindi riduttivo considerare la questione come un semplice problema di assistenza tecnica.

Il nodo è amministrativo prima ancora che informatico.

Il nuovo sistema europeo ha introdotto una documentazione diversa. Se i sistemi utilizzati per l’assunzione continuano a essere costruiti attorno alle categorie del precedente permesso provvisorio per richiesta asilo, si crea inevitabilmente un disallineamento tra norma e operatività.

Da una parte, la disciplina riconosce diritti al richiedente.

Dall’altra, il datore deve utilizzare una piattaforma che chiede dati modellati sul vecchio titolo: tipo di permesso, numero, scadenza.

Nel mezzo rimane il richiedente, che dispone di un’attestazione con CUI e ID manifestazione ma non sa se questi dati siano sufficienti per essere assunto.

È questo il vero vuoto operativo che sta emergendo nelle prime applicazioni del nuovo sistema.

La questione, inoltre, non può essere risolta continuando semplicemente a utilizzare le vecchie categorie amministrative. Se il Regolamento 2024/1348 ha modificato la struttura documentale della domanda di protezione internazionale, anche le procedure informatiche e le comunicazioni obbligatorie devono essere adeguate alla nuova realtà.

Il punto non è soltanto stabilire quando nasce il diritto al lavoro.

Prima ancora occorre stabilire come quel diritto possa essere concretamente esercitato.

Quale documento presenta il lavoratore al datore?

Quale voce seleziona il consulente?

Quale numero inserisce?

Quale scadenza indica?

E, soprattutto, chi deve fornire una risposta ufficiale e uniforme a queste domande?

Le esperienze di Modena e Bologna mostrano che, allo stato, questa risposta non è ancora evidente.

Ed è un problema serio, perché un diritto che esiste soltanto sulla carta ma non può essere tradotto in una comunicazione obbligatoria correttamente compilata rischia di diventare un diritto meramente teorico.

Il nuovo sistema europeo dell’asilo ha quindi bisogno non soltanto di nuove norme, ma di nuove istruzioni operative, di un adeguamento dei sistemi informatici e di una chiara individuazione del documento che il datore di lavoro deve utilizzare.

Altrimenti il rischio è paradossale: il legislatore europeo cambia il procedimento, le Questure cambiano i documenti, ma i sistemi amministrativi continuano a chiedere i dati del vecchio permesso.

Ed è proprio in quello spazio, tra diritto riconosciuto e procedura non aggiornata, che oggi può bloccarsi un’assunzione.

Avv. Fabio Loscerbo
Avvocato Cassazionista
Iscritto nel Registro dei rappresentanti di interessi della Camera dei deputati in materia di Immigrazione
Lobbista registrato presso il Registro per la Trasparenza dell’Unione europea n. 280782895721-36 in materia di Migrazione e Asilo
ORCID: 0009-0004-7030-0428