Secondo il TAR Lazio, la cittadinanza per beneficio di legge si tutela davanti al giudice ordinario: il criterio del petitum sostanziale
Una parte non trascurabile del contenzioso in materia di immigrazione e cittadinanza si decide ancora prima dell'esame del merito: nella scelta del giudice competente. Una domanda può essere formulata come ricorso contro una circolare ministeriale e tuttavia avere per oggetto, nella sua sostanza, l'accertamento di un diritto soggettivo. Il TAR Lazio, Roma, Sezione V-bis, con sentenza 13 marzo 2026, n. 4681, richiama proprio questo problema, con riferimento alle disposizioni sulla cittadinanza dei minori introdotte nel 2025.
La pronuncia offre un'occasione per chiarire un punto che considero essenziale nella difesa delle posizioni individuali: non è sufficiente individuare l'atto amministrativo che ha prodotto la controversia; è necessario individuare la posizione giuridica di cui si chiede tutela. Soltanto dopo questa operazione si può scegliere correttamente il rimedio processuale.
La controversia: una circolare sulle modifiche alla cittadinanza
La causa trae origine dal ricorso proposto dalla Confederazione degli italiani nel mondo contro la circolare del Ministero dell'interno, protocollo n. 26185 del 28 maggio 2025, recante le prime istruzioni operative sulle modifiche legislative introdotte dal decreto-legge n. 36/2025 e dalla legge di conversione n. 74/2025.
La ricorrente contestava, in particolare, l'uso della locuzione «italiani per beneficio di legge» con riferimento ai minori che possono acquistare la cittadinanza alle condizioni indicate dai nuovi commi 1-bis e 1-ter dell'articolo 4 della legge n. 91/1992. Secondo la prospettazione dell'associazione, la circolare avrebbe configurato in modo illegittimo una categoria diversa da quella dei cittadini italiani e avrebbe comportato conseguenze problematiche anche rispetto alla disciplina della cittadinanza per nascita e al principio di eguaglianza.
Erano inoltre prospettate questioni relative alla compatibilità costituzionale della nuova disciplina. Queste questioni, tuttavia, non devono essere confuse con l'esito della sentenza: il TAR non ha dichiarato illegittima la circolare, né ha risolto nel merito la questione costituzionale. Ha invece individuato un ostacolo preliminare, assorbente rispetto alle censure sostanziali.
La decisione: conta il petitum sostanziale
Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, riconoscendo la giurisdizione del giudice ordinario. Il Collegio ha ricordato che il riparto non dipende soltanto dal nome dell'atto impugnato o dalla formula utilizzata dal ricorrente. Occorre valutare il petitum sostanziale e la causa petendi, ossia quale bene della vita venga effettivamente domandato e quale posizione soggettiva la legge riconosca.
Nella fattispecie, l'azione tendeva a preservare il diritto dei minori stranieri o apolidi, con almeno un genitore cittadino italiano per nascita, all'acquisto della cittadinanza alle condizioni di legge. Il TAR ha osservato che, secondo la disciplina dell'art. 4, commi 1-bis e 1-ter, l'acquisto avviene per legge al ricorrere di requisiti determinati e della necessaria manifestazione di volontà, senza un potere dell'amministrazione di valutare discrezionalmente la «meritevolezza» della concessione.
Perciò la posizione dedotta in giudizio è stata qualificata come diritto soggettivo. Anche quando la controversia viene introdotta come impugnazione di una circolare, se nella sostanza si domanda tutela sull'accertamento dei requisiti di acquisto di uno status previsto dalla legge, la cognizione appartiene al giudice ordinario.
Perché la distinzione con la naturalizzazione è decisiva
La parola «cittadinanza» racchiude fattispecie molto diverse. La cittadinanza concessa per naturalizzazione, ad esempio ai sensi dell'art. 9 della legge n. 91/1992, implica un potere valutativo dell'amministrazione e, in generale, il sindacato del giudice amministrativo sui provvedimenti discrezionali. Al contrario, altre ipotesi di acquisto richiedono sostanzialmente l'accertamento della sussistenza dei presupposti legali e attengono a posizioni di diritto soggettivo.
Questa distinzione non è una semplice classificazione teorica. Incide sulla forma della domanda, sulla scelta dell'autorità giurisdizionale, sulla ricostruzione dei fatti e sulle prove da offrire. In un giudizio di accertamento del diritto, il difensore dovrà documentare gli elementi costitutivi della fattispecie legale. In un ricorso contro un diniego discrezionale, potrà essere centrale il sindacato sulla motivazione, sull'istruttoria, sulla ragionevolezza e sulla proporzionalità del provvedimento.
Nel caso esaminato dal TAR Lazio, l'esistenza di una circolare ministeriale non ha mutato la natura della posizione da tutelare. La forma amministrativa del documento contestato non crea di per sé la giurisdizione amministrativa. Questa è la regola di metodo che ritengo più utile per il lavoro difensivo.
Le condizioni legali non vanno confuse con automatismi generalizzati
I nuovi commi 1-bis e 1-ter dell'art. 4 della legge n. 91/1992, considerati dalla decisione, collegano l'acquisto della cittadinanza del minore straniero o apolide, il cui padre o la cui madre siano cittadini per nascita, alla dichiarazione di volontà dei genitori o del tutore e ad alternative condizioni legali. Nella formulazione richiamata in sentenza, tra esse figurano la residenza legale continuativa per due anni in Italia dopo la dichiarazione e la presentazione della dichiarazione entro tre anni dalla nascita, o dal successivo accertamento della filiazione, anche adottiva, nei casi contemplati.
La sentenza non stabilisce che ogni minore con un genitore italiano ottenga automaticamente la cittadinanza a prescindere dalle norme applicabili. Nemmeno accerta, in un caso individuale, che le condizioni siano state soddisfatte. Il suo oggetto è il riparto della giurisdizione rispetto alla pretesa dedotta dall'associazione ricorrente; lo studio della disciplina sostanziale rimane necessario per ciascuna situazione, soprattutto alla luce delle modifiche normative e delle disposizioni transitorie.
Come imposterei l'analisi preliminare di un fascicolo
Primo: individuare la fattispecie di acquisto. Bisogna separare cittadinanza per nascita, acquisto per dichiarazione nei casi previsti dalla legge, cittadinanza per matrimonio e naturalizzazione per residenza. Non è corretto utilizzare per tutte queste fattispecie un unico modello di ricorso.
Secondo: ricostruire gli elementi costitutivi. In presenza di minori, rilevano in modo particolare stato di filiazione, cittadinanza del genitore, documentazione anagrafica, date, residenza legale e dichiarazioni richieste. La corretta individuazione delle disposizioni applicabili nel tempo è decisiva: una regola successiva non può essere applicata indiscriminatamente a tutte le vicende anteriori.
Terzo: esaminare l'atto e l'effettivo bene della vita. Può accadere che il cliente presenti una comunicazione consolare, una circolare ministeriale oppure un rifiuto di registrazione. Non basta domandarsi quale ufficio abbia firmato l'atto; si deve stabilire se si intenda ottenere l'annullamento di un esercizio discrezionale del potere o l'accertamento di un diritto previsto dalla legge.
Quarto: verificare immediatamente la giurisdizione e il rito. La decisione del TAR Lazio dimostra che un ricorso rivolto al giudice errato può arrestarsi prima della discussione delle questioni più importanti. Perciò la strategia deve comprendere una verifica autonoma sulla giurisdizione, senza affidarsi alla sola forma del provvedimento.
Quinto: valutare la traslatio iudicii quando necessario. Nella sentenza n. 4681/2026 il TAR ha richiamato l'art. 11, comma 2, del codice del processo amministrativo: in caso di difetto di giurisdizione, possono conservarsi gli effetti sostanziali e processuali dell'originaria domanda se il giudizio viene riproposto al giudice indicato entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato, ferme restando le altre condizioni e preclusioni applicabili. È una garanzia importante, ma non autorizza a trascurare gli adempimenti e i termini di riassunzione o riproposizione.
Un'esigenza di chiarezza per cittadini e amministrazione
Il linguaggio amministrativo sulla cittadinanza incide su diritti e aspettative di famiglie che vivono in Italia o all'estero. Tuttavia, il fatto che una formula ministeriale sia discussa non permette di presumere quale sarà il suo esito davanti al giudice competente. Una buona tutela richiede di separare la questione di merito — se una certa interpretazione della legge sia corretta — dalla questione processuale — quale giudice abbia il potere di esaminarla.
La vicenda conferma una lezione tradizionale del diritto amministrativo: la tutela effettiva non si realizza moltiplicando i ricorsi, ma individuando con precisione diritto, atto e giudice. La corretta qualificazione della posizione soggettiva è il primo atto di difesa, non un problema da rinviare al momento in cui viene sollevata un'eccezione processuale.
Fonte giudiziaria: TAR Lazio, Roma, Sezione V-bis, sentenza 13 marzo 2026, n. 4681, ricorso n. 8883/2025. Massima ufficiale dell'Ufficio del massimario della Giustizia amministrativa, con richiamo al provvedimento; testo e scheda della decisione. Riferimenti normativi: legge n. 91/1992, artt. 1 e 4; d.l. n. 36/2025, convertito dalla legge n. 74/2025; art. 11 d.lgs. n. 104/2010. La pronuncia è una decisione in rito e non risolve la questione sostanziale della legittimità della circolare.
Avv. Fabio Loscerbo
Avvocato Cassazionista;
Iscritto nel Registro dei rappresentanti di interessi della Camera dei deputati in materia di Immigrazione;
Lobbista registrato presso il Registro per la Trasparenza dell’Unione europea n. 280782895721-36 in materia di Migrazione e Asilo;
ORCID: 0009-0004-7030-0428;
Articolo redatto con l’ausilio di strumenti di AI, sotto la direzione, revisione e responsabilità editoriale dell’autore.
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