La protezione complementare nel nuovo Patto europeo: ambito di applicazione delle procedure comuni e residua autonomia degli status nazionali
L’entrata in applicazione, dal 12 giugno 2026, del nuovo Pacchetto europeo su asilo e migrazione impone una riflessione sistematica sul rapporto tra diritto dell’Unione e discipline nazionali in materia di forme di tutela “residuali”. In particolare, occorre interrogarsi su come la protezione complementare prevista dall’ordinamento italiano – oggi fondata sull’articolo 19, commi 1 e 1.1, del decreto legislativo 25 luglio 1998, numero 286 – si inserisca nel nuovo quadro normativo europeo e se i regolamenti del Patto trovino applicazione anche nei confronti dei richiedenti che, pur presentando domanda di protezione internazionale, aspirano in concreto a tale forma di tutela.
La questione non è marginale. Nel sistema italiano, la protezione complementare non costituisce un canale autonomo di accesso, ma viene esaminata all’interno della procedura di protezione internazionale, all’esito del diniego dello status di rifugiato e della protezione sussidiaria. Ne discende che, sul piano procedurale, il richiedente entra comunque nel circuito amministrativo disciplinato dal diritto dell’Unione, mentre lo status finale eventualmente riconosciuto resta ancorato al diritto interno. È proprio su questa dicotomia – procedura europea e tutela nazionale – che si innestano le principali tensioni interpretative del nuovo sistema.
Il Regolamento (UE) 2024/1348, relativo alla procedura comune di protezione internazionale, chiarisce nelle disposizioni finali che esso “si applica alla procedura di riconoscimento della protezione internazionale in relazione alle domande formalizzate a decorrere dal 12 giugno 2026” . La portata applicativa del regolamento è dunque circoscritta alle domande di protezione internazionale in senso proprio, concetto che rinvia necessariamente al Regolamento (UE) 2024/1347 sulla qualificazione dello status.
Quest’ultimo delimita con nettezza l’ambito materiale della protezione internazionale, includendovi esclusivamente lo status di rifugiato e la protezione sussidiaria e precisando, in modo altrettanto esplicito, che esso “non si applica a status umanitari nazionali concessi dagli Stati membri” . La protezione complementare italiana, quale evoluzione interna della precedente protezione umanitaria, resta quindi estranea all’armonizzazione europea quanto al contenuto e ai presupposti sostanziali del riconoscimento.
Ciò nondimeno, sarebbe fuorviante ritenere che i richiedenti orientati verso tale forma di tutela restino sottratti alle nuove regole procedurali dell’Unione. Finché la domanda è formalizzata come richiesta di protezione internazionale, essa ricade integralmente nell’ambito applicativo del Regolamento 2024/1348: accesso alla procedura, registrazione, esame, eventuale applicazione delle procedure accelerate o di frontiera, diritto di rimanere durante l’istruttoria e regime delle impugnazioni. Il fatto che l’esito finale possa consistere, secondo il diritto nazionale, in una protezione complementare non altera la qualificazione europea della procedura in cui la domanda è incardinata.
Questa impostazione trova un’ulteriore conferma sistematica nel Regolamento (UE) 2024/1351 sulla gestione dell’asilo e della migrazione. Nei considerando iniziali esso chiarisce che il regolamento sulle procedure comuni deve “integrare e lasciare impregiudicate le garanzie procedurali” previste nel nuovo assetto europeo complessivo . L’attribuzione della competenza tra Stati membri, le procedure di presa in carico e di trasferimento, nonché l’obiettivo di limitare i movimenti secondari, operano dunque indistintamente nei confronti di tutti coloro che abbiano presentato una domanda di protezione internazionale, a prescindere dall’eventuale successivo riconoscimento di uno status umanitario interno.
La ricostruzione testuale dei regolamenti conduce, pertanto, a una conclusione che merita di essere esplicitata sul piano dogmatico: il nuovo Patto europeo realizza una piena europeizzazione della fase procedurale dell’asilo, ma lascia agli Stati membri uno spazio residuo, consapevole e delimitato, nella concessione di forme di protezione ulteriori rispetto a quelle armonizzate. La protezione complementare si colloca esattamente in questa zona di intersezione. Essa non viene assorbita dal diritto dell’Unione, ma continua a operare come correttivo nazionale, fondato prevalentemente su parametri convenzionali e costituzionali quali il rispetto della vita privata e familiare e il divieto di rimpatrio in presenza di un rischio di trattamenti contrari all’articolo 3 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo.
Dal punto di vista sistematico, ciò apre interrogativi rilevanti. L’inasprimento delle regole europee sulla competenza e sulle procedure accelerate, specie nei confronti dei cittadini provenienti da Paesi qualificati come sicuri, potrebbe ridurre in concreto lo spazio di emersione delle forme di tutela residuali, anticipando la definizione della domanda o spostando l’esame verso Stati membri diversi da quello in cui si è radicato il percorso di integrazione del richiedente. Al tempo stesso, la persistenza di uno status nazionale non armonizzato solleva il problema del coordinamento tra decisioni negative “euro-qualificate” in materia di rifugio e sussidiaria e valutazioni interne fondate su parametri ulteriori, con potenziali ricadute sul contenzioso e sull’interpretazione conforme al diritto dell’Unione.
In questa prospettiva, la protezione complementare rischia di diventare uno dei principali terreni di frizione tra la logica di efficienza e uniformità perseguita dal Patto europeo e la tradizionale funzione di garanzia svolta dagli ordinamenti nazionali. Non si tratta soltanto di un problema applicativo, ma di una questione strutturale di riparto delle competenze normative tra Unione e Stati membri, destinata a essere oggetto di elaborazione giurisprudenziale nei prossimi anni.
Avv. Fabio Loscerbo
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